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(第17卷)陈治:预算问责的制度省思与矫正——克服部门法思维局限

作者:admin 发表于: 2017-07-05

 

 

预算问责的制度省思与矫正——克服部门法思维局限*

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    预算问责是要求政府就其预算决策、预算行为和预算结果进行解释、说明、辩护并就此接受失责惩罚的一种预算权力控制机制,它包含事前的角色归位、事中的交互制约、事后的结果惩戒要素,因而不能简单地将预算问责等同于追究预算违法行为的法律责任,更不能将问责与狭隘的部门法划分逻辑对应起来。而在现实的制度实施层面,预算问责主体、问责情形、问责程序及责任形态呈现明显的部门法规制色彩。应当克服部门法思维局限,通过建立立法、行政、司法预算问责程序,拓展预算问责主体,纳入多元化问责情形,丰富预算问责形态。

    建立一个为人民负责的政府是现代国家治理的核心问题,政府权力运作的可问责性以及实现问责的强度是衡量现代国家治理水平的重要坐标。预算是政府收支权力的控制工具,通过对政府预算行为实施问责可以推动问责政府建设,促进政府权力朝合乎社会正义的治理目标迈进。但我国目前实施的预算问责在问责主体、问责情形、问责程序及责任形态上呈现明显的部门法规制色彩,将预算问责简单等同于追究预算违法行为的行政法律责任,对预算问责治理的效果产生极大阻碍。

 

一、预算问责的理论内涵

    问责就其一般涵义是指就行为的某种权限承担责任的过程,“问责主体有权要求被问责对象解释和纠正某种行为,后者必须回应,并就其失误接受制裁”。预算问责是一般问责机制在预算收支领域适用的产物。所谓预算问责,是对政府预算权力的一种控制机制,要求政府就其预算决策、预算行为和预算结果进行解释、说明、辩护并就此接受失责的惩罚。

    问责是内含于预算概念的一个核心基石范畴,一般学界公认的预算法定性、预算期限性、预算一致性等预算基本原则都旨在实现政府行政机关向立法机关负责的基本理念。预算行为应当问责是由预算承载的公共资源汲取者与公共资源提供者之间的信托利益关系及预算内在的权力性特质所决定的。“从法律意义而言,……支配他人的经济资源则意味着责任(义务)”,这种责任体现“人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源(即信托财产),国家各预算主体则基于职权分配、使用和运营这些经济资源,以实现人民的信托利益”。如果预算主体的行为偏离信托利益要求则应当承担责任。因此,预算问责的产生首先是基于公共资源汲取者与来源者的分离进而受托者应当向委托者的信托利益负责的基本法理。当然,预算不像具有侵害行政品格的税收那样基于鲜明的权力性特征而毫无疑义地被纳入法定主义的轨道,问责与预算的联系亦不如税收领域中的权责配置那样直观显著,相反,财政作用被看作是为行政作用提供财源保障的“技术性、机械式的资金提供作用”,具有“内部行政性格乃至外观上的非权力的给付性格”。但应当指出的是,伴随着行政职能的扩张与财政规模的增大,财政之于行政的附属地位发生逆转,行政职能实现的程度进而人民基本权利受保障的水平均受制于财政预算分配作用的大小。从权力固有的支配控制或影响他人能力的这一本质特征而言,预算具有“支配、控制和影响”行政职能履行与人民权利实现程度、水平的能力,因而具有权力性,应当接受法治约束,与权力配置相对应的问责机制也就成为延续法治控权逻辑的必然产物。由是观之,预算的权力性特质是将预算与问责有机关联的又一个重要原因。

    预算问责包括角色担当(responsibility)、解释说明(answerability)、失责惩罚(liability)三个方面的制度要素。角色担当意味着在社会分工的基本格局之下不同政府主体履行各自角色所要求的职责义务,各主体角色权义的设置应当清晰明确。在预算问责过程中,核心预算机构与具体承担支出职能的行政机构应当具有各自定位清晰的权义配置体系,这是实施预算问责的根本前提。解释说明是指“通过一种日常、动态、制度或非制度化的督促和监管保障角色责任的实现”。在预算决策、执行的整个运行过程中,预算收支信息应当在不同政府部门间、政府主体与社会公众之间、政府主体与人大机关之间实现充分流动,一旦信息流动发生阻抑,预算信息拥有方应当负有解释说明的义务,以回应社会对预算运行实体标准、操作程序等方面的质疑。失责惩罚是反映问责强制性程度最为直观的环节,违反信托利益的基本法理与权责匹配的基本原则奠定了预算可问责的实施基础。但是不能简单地将预算问责等同于追究预算违法行为的法律责任,更不能将问责与狭隘的部门法划分逻辑对应起来。预算问责是将事前的角色归位、事中的交互制约、事后的后果惩戒有机整合形成的规制体系。而按照传统的部门法划分逻辑,一方面独立部门法地位的形成既依赖于特定调整对象的可识别性与可界分性,也要求具备独特的法律责任形态,而这种类型化的法律责任仅仅表明事后规制苛加到相关主体身上产生的不利后果,是问责规制体系的一个组成部分而已,无法覆盖预算问责完整的制度要素。另一方面,从特定部门法内部审视,问责更多作为一个被打上部门法烙印的专有术语看待。尽管不排除在民商法、经济法中涉及诸如公司高管问责或是国有资产经营管理问责等问题,但毋庸置疑问责本身源自对政府权力的控制要求,因而在行政法的制度建构与学理研究中,问责概念得以大量频繁使用,问责几乎被等同于行政问责,即“行政机关及其执法人员有义务及时回应社会公众对其权力行使过程和结果的质疑,作出解释、说明,并根据政府或上级机关决定,及时纠正错误,承担有关行政责任”。预算问责并不能在具有“严格行政组织形态上限定”的行政问责话语体系中得到完整体现,预算之所以产生的根本原因就在于从拥有公共资源分配权力的政府外部设置民主控制机制确保政府权力的行使合乎公共需要,通过预算的编制、纳入立法机关审批及预算信息公之于众使政府成为一个看得见的、可被监督问责的政府。在此意义上,预算问责天然包含政治民主与社会参与诉求,绝非行政系统内部问责所能涵盖。

 

二、预算问责的制度检视及其部门法思维局限

    从现实制度层面检视,《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等现有法律规范拘泥于行政问责思维建构预算问责实施体系,在问责主体、问责情形、问责程序及责任形态方面呈现行政问责的部门法倾向。

    1.问责主体

    修订后的《预算法》未对预算问责的主体做出明确规定。修订过程中《预算法修正案》(草案征求意见稿)曾就上级政府机关、同级政府、财政部门问责主体地位做出规定,由此不难看出立法者设计预算问责制度的思路事实上一直没有脱离传统的行政问责藩篱,而且,最终出台的立法文本改变了之前草案征求意见稿中针对不同问责对象细分问责主体的做法。从立法技术上讲,这种处理方式是预算法立法与大量已经存在的行政问责规定相衔接的产物,而从实践操作层面看,由此产生的后果是预算问责将不得不更多依赖行政问责规定,尤其是财政部门制定的部门规章或者规范性文件,这也使得财政部门问责成为预算问责的最重要力量。

    此外,无论是对政府、部门、单位的集体问责还是对负有直接责任的主管人员或其他直接责任人员的个体问责,都被纳入行政问责的运行框架。在实践中,将追究个人预算法律责任置于行政内部管理程序之下并不存在任何障碍。与个人责任对应的是个人在行政层级秩序中所担负的个人义务,违反该义务的法律后果就是承担法律责任,因此,行政内部自上而下地实施对个人的预算问责也就顺理成章。而一旦涉及到政府、部门、单位的集体责任,再局限于行政内部问责,其正当性就面临质疑,因为与集体责任对应的是在整个预算权力配置体系中,各个权力主体所担负的集体义务,这就需要从权力间的制衡角度审视各个权力主体履行义务的状况并施以问责。如一定层级的政府集体做出某项预算决定违反预算法关于预算编制方面的法定要求,除了从行政内部角度自上而下对该政府实施问责之外,还应当强化同级人大及其常委会的预算问责权力。

    2.问责情形

    在《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律规范中,预算问责的情形是指预算编制、执行环节违反预算法法定义务的行为。可进一步划分为两种:一是具体的违反法定义务的行为;二是制定包含违法内容的预算决议、决定。预算法的法定义务既涉及预算编制环节,如“未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的”,亦包括预算执行环节,如“违反法律、行政法规的规定,多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”;既有针对行政主体内部核心预算机构的法定义务,如“未依照本法规定,编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的”,亦有针对行政主体内部具体支出机构的法定义务,如“违反本法规定,改变预算支出用途的”;既涉及预算收支中的实体性义务,如“截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的”,又包含程序性义务,如“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”。以上违反预算法法定义务的行为对特定行政主体或者行政相对人的预算权力(利)产生影响,类似于行政法上的具体行政行为,但是有所区别。后者是对特定行政相对人实施并影响其权利义务的行为,而前者不一定直接作用于特定相对人。预算运行过程是一个财政预算资金在财政部门、国库机构、预算单位、最终使用人等主体间渐次流动的过程,在资金尚未到达最终使用人或者说对特定行政相对人权利义务产生影响之前,行政主体内部不同层级部门之间、核心预算机构与具体支出部门之间已经存在预算法上的权力、职责、义务关系,并随着预算运行环节的推进而产生相应的法律后果。相对于制定包含违法内容的预算决议、决定而言,面向特定行政主体或行政相对人的预算收支行为与行政法上的具体行政行为更接近,在法律后果上表现为特定责任人承担具体的法律责任。而制定包含违法内容的预算决议、决定在不产生影响特定主体的法律后果方面与行政法上的抽象行政行为更相似。制定关于预算、决算的不适当决定、命令和决议并不对特定主体产生法律后果,但是毫无疑问,一旦抽象性文件付诸实施,将对整个预算运行过程产生持续、广泛的影响,因而,有必要将涉及预算、决算的决定、命令和决议纳入预算问责范畴。从现有制度安排可以看出,此类抽象性文件的问责主体是立法机关,问责方式是改变或撤销,具有与前述行政内部性问责完全不同的特点。整体而言,面向特定行政主体或行政相对人的预算问责无论是从规范依据还是实践状况看,都占据主导地位。

    除此之外,还有两种具有可归责性但尚未明确纳入法定问责范围的情形:一是预算安排缺乏合理性。从实现财政稳定与可持续发展的角度出发,预算法包含少量的对收支安排的合理性要求,但这些规定并不以追求一定的法律后果为目标,而主要在于引导实践中的政府预算行动及立法机关的预算监督方向,缺乏与预算问责的直接对应。从可归责性标准审视,预算安排的合理性缺失,如预算收入结构中债务融资比例过高,预算赤字率水平超过警戒线标准,预算支出的优先性选择并未体现国家或地方的重点支出政策方向,或者转移性支出预算安排与公共服务均等化供给目标不一致等问题,都有违公共信托责任的本质要求,应立足于可归责性标准,对做出非合理预算安排的主体进行问责,目的在于矫正不合理行为,督促其重新做出合理预算安排。这种问责方式与旨在实施处罚(或处分)的行政问责具有显著的差异。

    二是预算执行环节偏离绩效目标的支出行为。《预算法》修订后确立了预算应当讲求绩效的基本原则,要求各级政府支出都应当进行绩效评价,并以绩效评价结果作为下一预算年度编制预算的基础。但是建立绩效预算制度的一个关键要素,即绩效问责尚不具备。绩效问责是指运用绩效信息对支出机构及其管理者实施的问责,当支出行为偏离绩效目标时,支出机构及其管理者应当承担责任。绩效预算的核心内容就是负责分配资源的核心预算机构与具体履行职责的支出机构订立的以结果为导向的绩效契约,核心预算机构赋予支出机构在一定范围内自由支配财政资金的权利,同时制定绩效测量指标,以此为依据评估支出机构是否有效率地完成项目目标及预期 的结果。如果评估结论认为支出机构未能达到项目目标或实现预期结果,则通过目标调整、预算安排变动、支出权重新配置等多元化方式实施问责。绩效问责相对于建立在一般法定性标准之上的预算问责而言,前者具有更大的灵活性、可变性,这是因为影响预算安排的因素本身是极其复杂的,再加上绩效标准本身的合理性、科学性尚有待完善,因而实践中无法做到将绩效标准与预算安排进行“无缝衔接”,建立在绩效与预算整合基础上的绩效问责存在较大的弹性空间,这种特点与立足确定的法定性标准实施的行政问责制度亦有区别。

    3.问责程序

    以行政主体为问责主体,并面向具体的违反预算法法定义务行为的预算问责,在运行程序上自然也呈现行政主导的特点。《财政违法行为处罚处分条例》提供了行政问责程序的基本依据,主要涉及对行政部门实施调查或检查过程中享有的要求相对人予以配合、查询账户、证据保全、责令停止违法行为、责令暂停拨款或者暂停使用已拨付款项等职权。这一程序在程序启动、程序推进及结果做出等环节,均由行政主体发挥主导性的作用。

    行政主体之外的社会公众,或者作为行政问责程序的相对人承受特定法律后果,或者通过向国家机关检举、举报的方式影响预算问责的进程。当其作为程序相对人时,可以通过行政内部的救济机制要求确认该问责程序或措施违法,司法外部介入的空间极小。

    4.责任形态

    从《预算法》设置的法律责任条款看,尽管具体问责的适用情形相对于立法修订之前有了大幅扩张,但是行政法律责任仍然是整部预算法最主要、最广泛适用的法律责任形式,并且在行政法律责任中又以行政内部法律责任——行政处分为核心,它几乎可以适用于所有的预算违法行为。

    我国现有的预算问责制度并未包含经济性责任形态,是否有必要对受预算违法行为影响的社会主体重新做出某种给付或者提供经济补偿以减轻其损失,又依赖怎样的程序实现这一责任,值得进一步探讨。苛以行政处分、行政处罚或者刑事责任的目的在于对预算违法行为本身做出否定性评价,在此基础上通过实施矫正或施加不利后果使遭受损害的预算管理秩序重新恢复到规范状态,其基本出发点是满足自上而下的预算管理需要。而将责任形态从行政、刑事责任转向经济责任时,问责制度的关注重心就从预算违法行为对预算管理秩序的危害转移到预算违法行为对公共信托关系乃至整体社会利益产生的影响上,从单纯的违法行为规制转移到对受影响的社会成员的权利救济上。责任形态的扩展不仅仅意味着违法行为人将付出更大的法律代价,而且更能彰显预算问责的制度初衷乃至预算的核心本质。要增设这一新的责任形态,有赖于解决两个前提性问题,一方面是实体性问题,某种预算行为对社会主体是否产生影响、产生何种影响。预算行为究竟是一种在行政权力体系内部运作的资源分配、划拨、流转行为,还是一种对社会整体利益产生广泛影响的公共行动?从根本上说,预算是公共信托关系的反映,预算行为,无论是处于预算编制还是预算执行环节,都对委托方——社会主体产生广泛的利益关联,社会主体是预算行为最重要的利益相关者,当承担信托义务的主体违反义务也就意味着对委托方的利益侵害,从理论上讲应当为受损害方重新做出给付或提供补偿.另一方面是程序性问题,预算问责的经济性责任能否依托某种现实的程序机制得以实现,这是增设经济性责任的可行性前提。相比于关注行为矫正的行政问责程序而言,司法程序在提供权利救济方面具有优势,当然预算相关行为的可诉性问题也将是司法程序介入要克服的主要障碍。

 

三、预算问责改革实践的多维进路

    (一)问责主体从偏重行政单一主体向多元化方向发展

    社会问责的兴起发展是凸显问责主体变迁的有力证据。实践中表现为通过预算听证、参与式预算等公民参与的民主程序实现问责的目的。上海闵行区人大在预算草案的初步审查环节实行听证,并制定了《闵行区人民代表大会常务委员会预算初审听证规则》,就预算初审环节的听证内容、参与主体、听证原则、听证程序、听证笔录、听证报告做出了全面规定,开创了国内预算初审听证专门立法的先河,为社会成员通过立法机关运作程序参与预算事务提供了有效途径。社会成员可以借助立法机关主导的听证程序发表对预算收支等问题的看法,并要求相关行政机关或政府部门做出反馈,还可以在此过程中就发现的问题要求人大启动质询、调查、撤销有关预算的决定命令等预算问责程序,从而实现社会问责的目的。河北则是专门“就预算审查监督过程中的重大问题举行听证会”,参与听证会的公众代表有机会直接了解预算审查监督过程中发现的重大问题并就处理情况发表意见,这种问题导向性的预算听证更容易与问责形成紧密的联系。

    (二)问责情形从违反法定强制性义务的行为到违反可归责性标准的行为

    《预算法》及其相关法律、法规,是以提供预算行为的合法性评价标准为依归。但是伴随着财政支出结构向社会民生倾斜,预算事务与公众切身利益的关联性提高,公众对预算进程的参与热情也明显增强,他们不仅关注预算运行的规范性、合法性问题,也关注预算安排的合理性、预算支出的有效性、财政整体状况的稳定性与财政发展的可持续性等问题。社会关注点的转移客观上反映公共信托关系内容的调整,这有利于推动预算问责制度的改革。在实践中,地方性的人大预算监督立法开始重视预算安排的合理性、预算支出的有效性问题,如《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》对市人大审查内容的规定,预算安排合理性及预算支出有效性方面的缺失也具有可归责性,应予矫正。实践中还出现了将绩效评价结果与预算问责结合起来的绩效问责改革尝试。以广东佛山南海区为例,该区从2008年开始对财政专项资金的用款效果进行公开问责,制定《财政专项资金使用绩效问责暂行办法》,对绩效问责的适用范围、问责对象、实施主体、组织程序等方面做出专门规定,绩效问责的结果在一定范围内公开并纳入年度机关绩效作风评价范围。

    (三)问责程序从强调行政问责单一程序到尝试推进行政、立法、司法问责程序并举

    在立法问责程序上,来自《预算法》层面的自上而下的制度创新并不显著,但地方性的基于回应民生保障要求而进行的实践改革却呈现诸多亮点。以广州为例,该市通过“重大事项问责”方式将民生财政实施中社会关切的焦点问题——地方债、财政转移支付纳入人大预算监督范围。在目前政府间的财权与事权划分体制尚有待完善的背景下,地方政府弥补民生支出财力不足的重要来源就是发债融资,但是地方债规模的过快增长也容易增大财政风险,对社会民生的长期保障产生不利影响;而转移支付是补充地方民生财政支出资金的又一条重要渠道,但是实践中存在一般转移支付与专项转移支付界限不清、专项转移支付占比过大并且分配不公开、转移支付资金使用不规范、执行力低下等问题,严重妨碍其实现民生保障及公共服务均等化的目标。广州市人大将地方债与财政转移支付纳入重大问责事项就是以问题为导向强化人大的监督问责效力。其一般问责程序是首先围绕上述事项中的具体执行问题开展专题调研,形成调研报告,要求政府部门对此提出报告并由人大进行审议,再将审议结论、整改意见反馈政府部门,最后人大对整改情况进行监督问责,未达成整改目标的政府部门承担责任。

    在司法问责程序上,与近年来立法机关积极介入预算事务的实践改革不同,司法的预算问责步伐显得较为缓慢,主要障碍是预算行为的可诉性问题。除非预算行为与特定主体的利益产生关联,如抚恤金支出、最低生活保障待遇或者社会保险待遇支出与特定个体利益直接相关,该个体可以作为直接利害关系人提起诉讼,否则其他涉及公共利益的财政支出,如政府采购性支出、政府投资性支出、国有资产处置中的财政支出等都因缺乏直接利害关系人而存在可诉性障碍。但是无论预算行为是否与特定主体的利益产生直接关联,纳税人与支配公共资源的政府主体间都存在契约关系。预算包括收入与支出两个方面,收入是支出的逻辑起点,收入提供者的利益诉求在根本上制约具体支配者的行动方向,因而“税收的本质就是契约性、双向性的”。契约论式的税收观要求的是收入与支出的对应性,不仅纳税人有义务为公共产品的供给缴纳税款,而且更重要的是用税机关有义务将税收用于提供公共产品,支出安排应当合乎社会公共需要。纳税人既享有针对征收而言的消极防御意义的权利,还有权要求政府主体按法律乃至宪法的规定公平适当使用租税的权利。如果政府主体实施不当使用租税行为,预算支出违背了契约关系的本质目的,那么该行为可以看作是在数量上不当增大了该纳税人的纳税义务额,因而“侵害了该纳税人的法律上的利益,构成主观侵权,纳税人可以采用通常的诉讼形式提起诉讼”。这种诉讼机制即被称为纳税人诉讼,即以“以纳税人的身份,针对不符合宪法和法律的不公平税制、不公平征税行为特别是政府的违法使用税款等侵犯国家和社会公共利益的行为向法院提起的诉讼”。我国纳税人诉讼的推进过程尚面临较大阻力,在被誉为“中国纳税人诉讼第一案”的“蒋石林诉常宁市财政局违法采购案”中,原告认为被告超出年度预算购买汽车,要求法院确定该购车行为违法,但因与现有的行政诉讼受案标准不符而未被法院受理。这一诉讼具有典型的公益性质,意味着纳税人本可以不被征以相应部分的税款或者该税款本应当用于为纳税人提供公共服务而未能实现,这在客观上侵害了纳税人的合法权利。

    (四)责任形态从一般行政性责任到给付性、赔偿性责任

    预算问责的目标不仅仅需要矫正政府主体的预算行为,而且应当为受该行为影响的主体提供权利救济,因此,在责任形态上不仅是责令改正、降级降职等行政性责任,还应当包括给付性、赔偿性责任。给付性责任是指未依法履行义务主体重新做出给付,包括资金款项支付与特定服务提供;赔偿性责任是指对一定预算行为造成的损失进行赔偿。我国现有的预算问责制度中并未直接包含有关给付性或赔偿性责任的内容,但是从预算问责的发展趋势看,对违法或不当的预算行为课以给付、赔偿内容的经济性责任形态,既可以有效地防止类似行为的发生,也可以对行为造成的损害结果进行有效补救,使预算问责承载的单一维度的矫正功能向矫正、救济相结合的多维度方向发展。从经济性责任的实现途径与司法程序的内在关联看,引入经济性责任有利于促进司法问责程序的建立完善,推动预算问责从单一的行政性主导程序向包含司法问责程序在内的多元化程序机制变迁。因而,建立多元化的责任形态对强化预算问责功能、完善预算问责程序具有重要的意义。

 

四、预算问责制度矫正——克服部门法思维局限

    预算问责的主体、情形、程序、责任形态方面都有必要从行政主导向多元化方向改变,克服部门法思维的局限。四个方面又是相互交织的,预算问责主体、情形、责任形态的变化可以通过程序制度的变化得到体现。基于此,下文从立法、行政、司法预算问责的程序制度入手提出矫正思路。

    ( 一)立法机关的预算问责

    在实践中立法机关预算问责主要采取听取审议报告、质询、询问、调查等比较柔性的方式,而撤销关于预算的决议、决定或命令的方式尽管具有更强的问责效力,但在实践中几乎未见运用。立法机关预算问责方式的取舍反映了立法机关在平衡授权与限权关系上的难题,立法机关预算问责效力愈强,对政府预算分配、预算执行的干预力度就愈大,而由此带来的运行成本也随之增加;反之,问责效力愈弱,行政性决策及执行效率愈高,但是立法机关问责的虚置化现象就越发严重。整体而言,立法机关预算问责偏重过程监督而非实质性的做出苛责决定,较多采取信息维度上的沟通协商方式而非强制维度上的命令服从方式。笔者认为,基于平衡授权与限权关系的需要,应当综合运用询问、质询、调查、撤销等强度不同的人大预算问责机制。

    (1)关于询问和质询程序。询问和质询依法是在人大或常委会举行会议时适用,两者主要体现特定个人(人大代表或常委委员)与受监督对象之间进行信息交换、增进彼此理解或者保存不同意见的过程,矫正或苛责方面的特征不明显,但是从要求就特定问题做出说明、解释,受询问或质询方不得拒绝的角度看,询问、质询方式亦具有一定强制力,可以弥补既有的预算信息披露不足的缺陷,并促进受询问或受质询方对相关事项进行完善。在《预算法》中有必要细化询问、质询过程中双方的权利义务,并对受询问或受质询方未履行说明、解释义务的处理方式做出具体明确规定,强化询问质询程序的约束力。

    (2)关于调查程序。重大事项或特定问题的调查使人大的预算问责从信息维度上的说明解释进一步过渡到带有明显职权色彩的监督活动上,应当说,这是一项强化预算问责效力的重要制度。早在1995年制定的《预算法》中就已经建立,2015年修订《预算法》时同样保留了此项规定,但是实践中几乎未发现其具体适用的范例,这并不意味着预算执行中没有需要启动调查的重大事项或特定问题,而是制度本身设置过于原则导致实践的操作性低下。首先,对纳入人大预算调查范围的重大事项或特定问题缺乏清晰界定,妨碍人大就是否启动调查程序做出及时准确的判断。值得借鉴的是广州市人大的做法,《广州市人大审查批准监督预算办法》列举了预算收支平衡、预算收入征缴、民生和重点支出资金拨付和绩效情况等十项内容作为人大预算质询询问及调查重点对象。人大或常委会可以根据实践发展需要及社会民生诉求有选择性地确定预算调查范围。人大预算调查还可以与预算听证程序结合,在启动预算调查程序之前先举行预算听证,吸纳社会对重大事项或特定问题的关注信息。其次,人大预算调查的职权内容不明确,不利于划清人大与其他主体的权力边界。行政部门在财政违法行为调查过程中依法享有查询权、证据保全权、采取暂停拨付或暂停资金使用等强制措施及公告调查结论等权力,受调查或检查方应当予以配合,如实反映情况,不得拒绝、阻挠或拖延。法定职权的配置无疑有助于强化行政职能部门的问责效力。《预算法》可以借鉴此种立法模式,对人大预算调查职权做出明确规定。当然在具体职权内容上,人大预算调查职权与行政预算调查职权应当有所区分,人大作为立法机关在监督行政权力的过程中具有天然的优势,无须法律专门授权便可依据其固有的优势地位开展预算调查,其面临的主要问题是人大预算调查可能对行政主体的内部管理秩序或者相关调查对象的资金使用自由构成不当介入,因此,暂停拨付或暂停资金使用等强制措施主要适用于行政内部管理及行政主体与资金使用者的关系处理上,在人大预算调查职权配置中应当慎重。对人大预算调查职权的规定应当体现人大预算问责的特点和需求,明确主体间的权力边界。再次,人大预算调查程序缺乏具体规定。在《预算法》上可以采取人大做出调查结果决议——行政主体处理——人大审核处理情况的报告并提出审核意见——公布审核结论的程序,还可以借鉴《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》中关于公众对政府的处理情况报告的满意测评与重大问题专项审计经验,细化人大预算调查程序,同时强化人大预算调查透明度。

    (3)关于撤销不适当决议、决议或命令程序。撤销关于预算、决算的不适当决议、决定或命令涉及对预决算文件的整体性否定,是效力最强的问责方式,在适用条件、适用程序、撤销后的处理机制等方面需要做出更具体的规定,如“不适当”的判断标准如何设定?《预算法》上多处涉及“适当”或“合理”方面的规定,这些规定除了适用于实体性的预算安排(包括支出项目、政府举债等)之外,主要就是针对程序性的关于预决算的决议、决定、命令提出要求。两者在适当性的判断标准上应当保持一致,预决算相关文件的“不适当”根源于预决算实体内容的不适当,因此,《预算法》有必要对实体性预算安排规定中的适当性、合理性内容做出进一步细化,以便为运用程序性制度实施预算问责提供依据。此外,以大会审议的方式进行撤销还是通过专门设置的特别程序进行撤销?撤销后如何处理,是否责成相关主体重新编制预决算草案?考虑到撤销预决算相关文件对整个资源分配使用产生重大影响,不宜与大会审议其他预决算问题放入同等程序中,因此建议专门设置特别程序进行撤销。撤销后应当明确规定处理机制,撤销下一级人大做出的预决算决议的,应当由下一级人大责成同级政府重新编制预决算草案并提请人大进行审查,批准通过之后再做出新的决议;撤销政府做出的预决算决定或命令的,应当责成本级政府重新编制预决算草案提请人大审查批准。

    (二)行政机关的预算问责

    完善行政机关预算问责的重心在于扩展适用问责的情形,在现有的规范性问责基础上强化绩效问责。绩效问责是在普遍实行的绩效评价基础上,将评价结果与行政问责结合起来,以政府预算绩效评价结果为依据,对未达到绩效目标的政府主体及相关个人追究责任。相比于关注部门或个人过失的传统行政问责机制而言,绩效问责强调的是政绩和贡献。在绩效问责机制下,“无过”不能成为逃避责任的理由,未达到预定目标也可能承担相应的责任。绩效问责在预算领域的发展源自预算控制观念的变迁。最初的预算控制观念认为只要能保证将所有财政收支纳入预算就能实现控制目的,而随着实践发展,即使实现了形式上的“全口径预算”,也无法保证各项收支安排真正合乎社会公共需要,相反还出现了资源配置错位、资源使用低效等问题,因而如何用更低的公共成本提供更好的公共服务成为预算控制的新的观念支撑。绩效问责的出现意味着某项支出绩效不仅应当成为政府部门努力达到的目标,而且当实际结果与目标偏离时还必须承担一定责任以督促其在下一轮的预算资金使用过程中提高绩效。

     绩效问责的实施与传统行政问责制一样,都须遵循一定的逻辑推演路径:后者是按标准的法定义务、事实状态、责任后果的路径进行法律适用;前者则以绩效目标、事实状态再到责任后果的方式运用到具体的预算运行环节。而这里的“绩效目标”设定首先成为阻碍绩效问责实现的重要因素。实践中,政府职责的多样性导致无法与特定的绩效目标一一对应,某些政府职责也不能用简单的量化目标进行衡量。“事实状态”取决于能否形成一套适当的指标体系对政府主体行为做出评价,而一方面指标体系本身的合理性、科学性难以保证;另一方面,政府支出行为所呈现的事实状况有赖于对大量相关信息进行汇聚、筛选之后才能做出全面准确的评价,而目前政府的信息综合处理能力还不能适应绩效评价的需要。“责任后果”的确定更是需要对各种可能影响绩效结果的原因做出比较分析,在政府绩效水平与责任承担之间难以建立确定的对应关系。在《预算法》上究竟能否建立绩效问责的实施机制?对此,可从三方面着手:

    1.建立预算支出特定领域的绩效问责机制

    要在全部预算支出领域强制性实施绩效问责并不现实。相比而言,绩效评价是覆盖全部政府支出活动的。绩效评价主要承载绩效信息形成、汇总及披露的功能,在绩效信息形成、流转过程中除了产生信息维度上的强制性义务之外,并不对相关主体产生实质性的影响。而绩效问责可能涉及对相关主体使用预算资源的行为进行矫正,亦可能使相关主体支配的预算规模发生改变,还可能导致一定个人承担管理责任,具有实质性影响被问责方的强制效力。在目前全面性绩效评价机制尚待完善的情况下,有必要对具有更强效力的绩效问责采取谨慎态度。基于此,《预算法》不宜实施全面性绩效问责,而是可以限定特定领域推行。从实践发展来看,针对财政专项资金的绩效问责具有较大的操作空间。这类资金具有明确的项目支撑,项目的规划目标、运作流程及相关主体的责权义配置较为清晰,同时项目社会关注度高,与民生支出息息相关,绩效评价的指标体系发展相对完善,绩效信息透明度高。基于这些现实特点,选择财政专项资金尤其是社会民生支出项目进行绩效问责可以更好地利用现有的绩效评价运作体系,实现绩效评价与行政问责的结合。《预算法》可以对财政专项资金实施绩效问责的基本原则做出规定,授权地方就财政专项资金的问责范围及具体实施程序做出进一步规定。

    2.建立与绩效审计结合的问责机制

    绩效问责在实践中面临的一个突出障碍是问责的依据——绩效信息缺乏充分的科学性、准确性,因此,要将本身有瑕疵的信息用于问责难以被各方所接纳,而绩效审计可以弥补绩效信息供给上量与质的不足,为绩效问责的实施提供有力支撑。我国目前已经建立较为完备的以真实性、合法性、合规性为目标的审计监督立法体系,审计结果在行政问责中的运用日益普遍。一些地方性立法不仅将预算绩效明确列入审计监督的对象范围,而且对绩效审计结果的运用做出具体规定。有些地方性立法虽未对绩效审计结果的运用做出具体规定,但大都确立了审计结果普遍性运用的一般原则,即“审计机关的审计结果能够满足其他监督检查部门履行职责需要的,其他监督检查部门应当加以利用”,这就为绩效审计结果在预算行政问责中的运用提供了法理依据。《预算法》可以从行为矫正、预算资金调整、个人管理责任承担三方面对财政收支绩效审计结果在预算问责中的运用做出规定,将地方性立法中彼此分离的绩效审计、经济责任审计、专项审计集中到政府财政收支执行领域,实现审计在绩效信息供给与预算行政问责上的功能整合。

    3.促进绩效问责方式的创新

    行为矫正与个人承担管理责任是传统行政问责制具有的内容。预算资金调整在传统行政问责制上并未过多涉及。预算资金调整并不意味着在预算资金多少与项目绩效之间建立直接对应的关系,而是根据绩效状况进行从严从紧或者选择优先支持项目的相机调整机制。预算资金调整作为问责方式,主要表现为三种情形:一是当预算执行结果未达到预定的绩效目标且经分析论证认为项目无法或没有必要继续实施的项目资金,应当予以收回;二是当预算执行结果未达到预定绩效目标但有继续实施必要的,要求项目执行部门进行整改,整改期间暂停资金拨付并根据整改情况确定后续资金拨付进度;三是当预算执行结果未达到预定绩效目标,在安排该部门未来新增项目资金时采取从严从紧立场并强化项目论证。应当肯定的是,我国一些地方基层政府在探索绩效问责法治化方面取得了有益经验,《预算法》可以在吸收地方性立法和实践经验的基础上,在“法律责任”一章增设绩效问责的适用情形及其问责方式,为绩效问题实施提供统一的标准。

    (三)司法机关的预算问责

    强化司法机关预算问责是改变行政主导问责程序与单一责任形态的主要途径,不仅可以增加司法问责程序,而且为经济性责任的实现提供了运作机制。但是司法机关的预算问责也面临着干预立法、行政决策裁量权的正当性质疑。反对者将预算事务笼统视为立法、行政的政策裁量事项,进而阻挡司法对预算的介入。目前有可能实现社会公众启动的、由司法机关完成的预算问责程序是福利权利救济诉讼程序。福利权利不像传统的带有防御性的消极权利那样天然排斥国家的干预,相反,它更依赖外界通过提供必要的资源,帮助其从抽象的诉求转变为现实的利益,因而,福利权利具有积极权利的属性。与福利权利相对的是政府的给付义务。司法机关以审查个体与政府间的福利权利与给付义务法律关系为突破口,可以实现较之行政诉讼程序之下对预算问责的更强介入。个人向法院起诉后,法院虽然直接面对的是某种福利权利是否依法存在、该权利是否受到侵害、政府履行的保障义务是否妥当的问题,但通过对上述问题的积极回应,比如承认福利权利并要求政府提供更公平的公共服务或者做出政府现有的义务履行方式不当的价值判断,能够不同程度地改变预算分配格局与具体预算执行为,成为公共预算水平、结构、方式变革的间接推动者,促进预算问责的实现。

    1.司法机关预算分配问责的类型

    司法机关预算分配问责存在三种类型:一是限于确定公共政策裁量的边界并对政府履行职责情况进行事实审查。国家采取何种保障措施或者如何在行政上将其具体化,均属于立法或行政裁量的范围,个体不具有请求司法直接实现权利的资格。除非立法或行政裁量明显违背最低限度的公平正义标准,从而逾越了政策裁量的正当边界,才可能通过启动一定程序为个体提供平等的法律保护。二是对政府履行职责情况进行合理性审查并要求政府改进预算分配。在这种问责类型中,福利权利具有被司法强制实现的可能,作为权利实现基础的财政预算手段被进一步纳入司法审查的范围。司法审查不仅涉及财政预算手段的有无而且对预算分配的效果做出合理性判断。三是对政府履行职责的情况进行合法性审查并提出具体改革方案。在这种问责类型中,权利被赋予强制执行的效力,政府的给付行为因与法定权利相违背而可能被明确定性为一种侵权行为,从而受到责任追究,并且在承担责任的具体方式上法院优先选择那些更有利于权利保障的措施而不受资源稀缺性因素的干扰,展现出司法问责的能动主义姿态。

    2.司法机关预算分配问责的程序

    福利权利保障或政府给付义务履行有赖于对纳税人提供的公共资源进行分配使用,纳税人应当具有监督公共资源的去向并就违背公共目的的支配使用行为进行问责的基本权利。因而无论纳税人是否与一定的公共服务供给行为具有直接利益关系,可以提起诉讼请求法院审查政府主体是否合法、适当履行了给付义务,由此实现对政府主体的问责并为原告提供救济。这种纳税人诉讼程序机制显示出公益诉讼的特点。我国在《预算法》上可以从拓展预算问责方式的角度对纳税人诉讼做出一般规定。

    在启动纳税人诉讼的主体资格问题上,可以赋予一定机构、团体或具有特定身份的个人充当纳税人诉讼原告的资格,以解决普通纳税人不愿或无法提起纳税人诉讼的难题。比如在英美法上赋予检察长或司法部长代表普通的纳税人提起纳税人诉讼的资格,另外针对政府采购资金使用行为,美国立法上还有采购第三人代位诉讼的制度,允许采购者、供货商之外的第三方提起诉讼。我国可以借鉴上述思路由直接利害关系人之外的第三方——检察机关、纳税人社会团体或者其他个人作为公共利益代表提起纳税人诉讼。值得注意的是,纳税人诉讼包含比一般诉讼更强的专业知识内容,有关抽象的税收或支出法律法规还涉及立法与行政的自由裁量问题,因此,在法院处理纳税人诉讼之前有必要设置一个行政前置程序,作为对纳税人诉讼的限制,即纳税人应当先行通过行政复议穷尽权利救济,对行政复议决定不服的再提起诉讼。除此之外,在拓宽诉讼主体资格范围的同时,应当注意诉讼主体与诉之利益关联的程度差异,将纳税人诉讼的利益关联度维持在一个适当水平。比如针对地方政府与中央政府的财政支出行为,纳税人与前者的利益关联程度比后者更高,因而针对地方财政支出行为一般比针对中央财政支出行为的纳税人诉讼更容易获得支持。以建立纳税人诉讼的美、日为例,日本的纳税人诉讼只有与地方公共团体发生纷争的场合才被予以承认,换言之,日本的纳税人诉讼只能针对地方的财政行为;而美国联邦最高法院在最初运用“事实上的损害”这一标准判定联邦纳税人与州、市纳税人诉讼资格时也认为联邦政府和州政府在与纳税人利害关系的紧密程度上有所差异,在后期的判例中才逐步放弃这一区分立场,承认联邦纳税人作为诉讼主体的地位及其与诉讼本身的利益关系。我国可以采取渐进主义的立法态度,首先将地方财政支出行为纳入纳税人诉讼范围,再逐步延伸到中央财政支出行为。

    3.司法机关预算执行问责程序

    在预算执行阶段,司法机关可以通过发展福利行政诉讼强化预算问责。福利行政诉讼是就直接关乎个体福利权利的政府给付行为提起行政诉讼的程序机制。目前直接涉及福利行政诉讼的法律依据是《行政诉讼法》有关“发放抚恤金”、“最低生活保障待遇”、“社会保险待遇”纳入行政诉讼受案范围的相关规定。在此基础上,可以分步骤、分阶段地进一步扩大行政诉讼的受案范围,完善福利行政诉讼程序机制:如扩展可诉的福利行政行为表现形式,将具有福利性质的其他财政资金的给付、依托财政的社会服务供给纳入行政诉讼的受案范围,加强司法对实施福利行政的审查与问责;扩展现有的行政诉讼权利基础,通过列举方式进一步明确《行政诉讼法》上人身权与财产权之外的其他合法权益的具体内容,以使实践中依赖财政预算的新型权利救济具有法律依据;扩展其他法律法规的可诉空间,福利行政诉讼的制度变迁不能仅仅局限于《行政诉讼法》的视域,还应当着眼于完善福利供给的相关法律法规,为开放福利行政的司法审查从而服务于预算问责提供更多规范基础。

 

 

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* 基金项目:国家社科基金重大项目“促进收入公平分配的财税法制创新研究”(13&ZD028);国家社科基金重大项目“国家治理现代化视角下预算法治化研究”(14ZDC015)”;重庆市社科规划项目“财政支出方式市场化与预算法制创新研究”(2014YBFX104);西南政法大学两江学者团队课题成果。

** 西南政法大学经济法学院副教授,法学博士。

〔1〕余凌云:“对我国行政问责制度之省思”,《法商研究》,2013年第3期。

〔2〕Naomi Caiden, Patterns of Budgeting, Public Administration Review, Vol,38.No.6P540.

〔3〕朱大旗:“从国家预算的特质论我国预算法的修订目的和原则”,《中国法学》,2005年第1期。

〔4〕蔡茂寅:“财政作用之权力性与公共性——兼论建立财政法学之必要性”,《台大法学论丛》,第25卷第4期。

〔5〕刘剑文:《民主视野下的财政法治》,北京大学出版社,2006年版,第12页。

〔6〕史际春、冯辉:“问责制研究——兼论问责制在中国经济法中的地位”,《政治与法律》,2009年第1期。

〔7〕世界银行专家组:《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》,宋涛译校,中国人民大学出版社,2007年版,第6-7页。

〔8〕余凌云:“对我国行政问责制度之省思”,《法商研究》,2013年第3期,第97页。

 〔9〕参见朱大旗、何遐祥:“预算法律责任探析”,《法学家》,2008年第5期,第100页。

〔10〕例如《预算法》规定应当控制适当的债务规模、保持合理的债务结构;各级政府应当建立跨年度预算平衡机制,除本法另有规定外,地方政府按照量入为出、收支平衡的原则编制预算,不列赤字;全国人大及地方各级人大有权对预算草案及其报告、执行情况报告中涉及重点支出和重大投资项目预算安排的适当性、下级政府转移性支出预算的适当性进行重点审查。

〔11〕参见朱大旗、何遐祥:“预算法律责任探析”,《法学家》,2008年第5期,第98页。

〔12〕参见翁健怡:“探索建立全过程预算绩效管理体系——以广东省佛山市为例”,《行政事业资产与财务》,2014年第10期。

〔13〕参见欧阳知:“广州市人大是怎样监督政府花钱的”,财新网http://opinion.caixin.com/2016-01-22/100902494.html,访问时间:2016-04-19。

〔14〕[美]布坎南:《民主过程中的财政》,唐寿宁译,上海三联书店,1992年版,第100页。

〔15〕[日]北野弘久:《税法学原论》,陈刚等译,中国检察出版社,2001年版,第59页。

〔16〕施正文:“《我国建立纳税人诉讼的几个问题”,《中国法学》,2006年第5期,第147页。

〔17〕参见徐元善、楚德江:“绩效问责:行政问责制的新发展”,《中国行政管理》,2007年第11期。

〔18〕参见“王全兴:社会保障财政制度研究(三)”,http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=8939,访问时间:2016-6-11.

〔19〕我国《民事诉讼法》修订后明确规定涉及环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼,为实践中启动公益诉讼提供了基本法律依据。但是启动主体限于法律规定的机关和有关组织,即启动公益诉讼的主体资格源自社会公共利益相关领域的法律授权,换言之,相关法律授权成为现实启动公益诉讼的前提。这就意味着要建立实施纳税人诉讼,就必须在财税法治领域前置性地赋予相关主体资格,再借助民事诉讼法上的原则规定,才能现实推动纳税人诉讼开展。

〔20〕李炎:“美国纳税人诉讼原告资格的主要影响因素分析及其对我国的启示”,《法学杂志》,2012年第1期,第173页。

〔21〕参见[日]田中英夫、〔日〕竹内昭夫:《私人在法实现中的作用》,李薇译,法律出版社,2006年版,第57-59页。