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付子堂、张善根:地方法治建设及其评估机制探析

作者:admin 发表于: 2017-04-28

 

摘 要:超越国家整体主义法治观的分析模式,按照法治发展的阶段性和渐进 性,可以把法治类型化为国家法治和地方法治。建设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家,离不开地方法治的具体实践。地方法治现象是法治中国建 设的阶段性和渐进性的表现形式,具有现实的社会基础和深刻的法理基础。全面推 进依法治国,必然要求鼓励并支持地方法治化,通过 “先行先试”探索和创新中国 特色社会主义法治发展模式。地方法治化体现在法治的 “文本—行动—观念”三个 层面,即在地方实现制度系统的法治化、行动系统的法治化和观念系统的法治化。 地方法治建设的评估机制和评估指标体系也应依此设置。地方法治在建构过程中应 当与法治评估同步,要求做好顶层设计,进行地方立法评估,健全地方法治工作绩 效考核机制,运用法治指数从整体上评估地方法治化水平。在坚持国家法治统一性 的前提下,加强地方法治建设,优化地方法治评估机制,是全面推进依法治国的具 体行动,也是从整体上实现法治中国最终目标的必然要求。

 

关键词:依法治国 法治中国 地方法治 法治评估 法治指数

 

    改革开放以来,法治发展一直是我国法学理论研究的核心命题。党的重要文献 中关于法治的提法和论述,既是法学理论研究的成果,又是中国特色社会主义法治 理论前沿研究的 “兴奋点”。党的十八大提出全面建成小康社会的战略目标,十八届 三中全会做出全面深化改革重大部署,十八届四中全会做出全面推进依法治国重大 决策。这一系列环环相扣的战略部署,更加激发了民众对法治中国的期待,也掀起 了学术界对法治中国进行学理研究的热潮。全面推进依法治国,建设法治中国,必 将有效推进国家治理体系和治理能力的现代化。

    我国法学界有关法治发展的研究,主要采用二元分析范式:从人治到法治,4从法制到法治,从以法治国到依法治国,5 从法治政府到法治国家,从民主法治到 民生法治。6 这些在不同时期形成的二元理论范式,既展现了中国法治发展过程和 路径的阶段性与渐进性,也反映了不同时期法学理论的研究转向和研究重心。这些 理论范式是以法治的特质作为界分前提,体现了国家整体主义的法治观。国家整体 主义法治观着眼于中国法治建构的统一性和完整性,有助于从整体上推进法治中国 的进程。然而,国家整体主义法治观所内含的一体化和无差异化的法治建构论,忽 视了法治实践场域的多样性和不均衡性,使得法治的地方实践貌合神离。 本文尝试超越国家整体主义法治观的分析模式,按照法治发展的阶段性和渐进 性,把法治类型化为国家法治和地方法治,并以地方法治现象为中心,论证地方法 治的正当性基础及其对法治中国建设的现实意义。本文还将重点探讨地方法治发展 过程中逐渐兴起的法治评估现象,研究法治建设和法治评估之间的关系,着力解决 当前地方法治发展评估机制在顶层设计中存在的难题,以此提升地方法治的建设能 力,推动地方法治有效对接国家法治,最终落实法治中国的战略蓝图。


一、法治中国进程中的地方法治现象
    地方法治作为一种独特的法治现象,伴随着国家法治同步成长。自 “依法治国, 建设社会主义法治国家”的基本方略正式确立以来,地方法治的地位愈益显现,日 趋构成中国社会转型期逐步走向整体法治的一条主线。7 尤其是近年来,许多地方 都在致力于法治建设,并制定了各地法治建设的进程表和运行图。但在国家整体主 义法治观中,地方法治话语一直处于 “被遮蔽”的状态。有学者感慨,地方法治在 学术研究和法治实践中呈现双重的边缘化。8然而, “我国是一个法制统一的国家,建设社会主义法治国家,必须始终坚持党的领导,统一实施国家的宪法和法律。同时 建设社会主义法治国家,又离不开地方的具体实践。”9随着中国法治发展和研究范式 的转换,地方法治将逐步从法治发展的边缘走向中心,地方法治研究也将成为当前和 今后一个时期中国法学理论研究的重要课题。 10应当及时地把地方法治放在中国法治 发展的历史时空中加以审视,认真探寻地方法治的正当性基础。
    (一)地方法治现象
    所谓地方法治,是指国家主权范围内的各个地方 (包括以行政区划为特征的 地方省市、区县,也包括跨越行政区域的地方联合),在法治中国的推进过程中, 践行法治精神,落实法治理念,以实现国家法治为目标,基于法治型社会治理的 需求,逐渐形成并日益勃兴的一种法治发展现象,是建设社会主义法治国家在地 方的具体实践。

    1.从历史脉络看,地方法治发展可分为两个阶段。第一阶段形成于2000年前 后,地方法治建设的提法主要以 “依法治×”为主,其主要是随着 “依法治国”的 提出,许多地方省市及其以下行政区域提出 “依法治省”、“依法治市”、“依法治县” 的目标要求。可以把这一阶段视为地方法治的第一波。第二阶段主要发生在2010年 前后,提法以 “法治××”为主,可以称之为地方法治第二波。从语义学角度看, 在地方法治现象中 “依法治×”的提法,包含了深刻的传统法文化寓意,表明地方 政府法治思维并没有摆脱官治 (治民)的潜意识。比较适当的术语可能是 “法治国 家”、“法治×省”、 “法治×市”等。11 分析两个不同阶段的特点可以发现:前一阶 段的地方法治建设更具有被动性的特点,各个地方 “依法治×”的基本路径是贯彻 中央法治、执行国家政策;后一阶段的地方法治建设更具有局部性,其法治建设思 路体现出地方的能动性。在这一阶段,各个地方提出 “法治××”主张,着力建立 并推进以地方社会为基础的地方法治发展战略。如果说 “依法治×”对应的是 “依 法治国”,那么,“法治××”对应的显然是 “法治国家”。

     2.从区域特征看,地方法治现象可分为地方法治先行现象、内陆化现象和区域 法治现象三种基本类型,构成自东向西、由南至北,带有明显区域性和梯度式的地 方法治现象图景。

    第一,地方法治先行现象。自2004年江苏提出 “法治江苏”以来十年间,相继有近20个地方省市提出 “法治××”的主张。12 其中,影响最深远的是 “法治江 苏”、 “法治浙江”、“法治深圳”、 “法治广州”等长三角和珠三角区域内的地方省 市。13学术界通常把这一现象称为转型期部分地区的 “先行法治化”。14“先行法治 化”的法理逻辑是:先发地区的法治先行,即中国东部地区在其经济与社会 “先发” 的基础上,在国家法制统一的原则下,率先推进区域法治化。15地方法治先行现象, 既包含了发达的经济基础是法治先行发展的前提,也表明相对发达地区对推进地方 法治更具有积极性和主观能动性。正如习近平2006年5月在关于 “法治浙江”的相 关论述中所强调的:“要在完善社会主义市场经济体制上走在前列,首先就要在法治 建设上走在前列。”16 在此意义上,通过经济先行带动法治先行,是形成地方法治先 行现象的根本原因。

    第二,地方法治内陆化现象。地方法治在一些内陆省市也相继兴起,形成与 法治先行地区相异的法治模式。事实上,最早提出 “法治××”主张的省市中, 除江苏外,还有四川。随后,越来越多的内陆省市陆续提出相应的法治主张和地 方法治发展战略。在地方法治内陆化现象中,最典型的是法治中部现象,如 “法 治湖南”和 “法治湖北”。作为我国中部省份的湖南,近十年来一直致力于地方法 治的探索,2010年,湖南通过 《法治湖南建设纲要》,提出建设 “法治湖南”的 战略任务。“法治湖北”则以 “文化资源型法治”为特色,从文化市场管理、文化 遗产保护、知识产权保护以及公共文化服务体系管理四个方面出发,重构 “文化 资源型法治”的湖北法治特色。与经济、市场内生先行地区法治需求不同的是, 内陆省市的法治建设主要依靠地方的社会文化资源。

    第三,区域法治现象。地方法治先行现象和内陆化现象,都是建立在特定行政 区划基础之上的法治推进模式。此外,还有一种地方法治现象越来越受到关注,即 区域法治发展现象。区域法治主要围绕 “区域”的概念加以界定。或认为,区域可 分为全球意义上的区域和国家主权范畴内的区域两大类,国家范畴内的区域又可分为行政区域和跨行政区域两种。16 或把区域类型化为法律意义上的区域、行政区划 意义上的区域、经济意义上的区域、综合区位意义上的区域和国际性区域五种。17 以上定义将区域法治看作是地方法治的代名词。实际上,区域法治是用来区别以 行政区划为基础的地方法治发展模式的概念,表明地方法治现象可以存在于某个 特定行政区域,也可以存在于不同行政区划间,其以地缘、经济、生态、社会文 化及社会治理需求为纽带发展形成法治共同体,目的在于通过建立超越行政区划 的广域行政和跨域治理,解决既有行政区划导致法治治理存在盲区的弊端。2006 年,东北三省签订 《东北三省立法协作框架协议》,开启了区域法治建设新路径。 之后,京津冀等环渤海地区、西北地区、西南地区、长三角及珠三角等区域,也 逐步酝酿并进行以区域共同体为基础的法治建设。区域法治也是一种地方法治现 象,是深化依法治国方略和建构世界法治秩序中的一种崭新的法治形态。18 当前, 学术界关于区域法治对法治中国的理论意义和现实价值已有基本共识。19 但如何打 破行政区域的局限,建构一体化的区域法治体系,为践行法治中国寻找新路径,尚 需进一步深入研究。

    3.地方法治现象还在法治发展的质性上有所区别,并逐渐形成具有地方特质的 法治发展模式。有些地方根据本省 (市、自治区)的特征和发展需求,提炼出一些 有特色的地方法治发展基本思路。有学者认为,在我国的地方法治试验中,形成了 三个比较典型的地方法治发展模式:即以湖南为代表的 “程序型法治”、以广东为代 表的 “自治型法治”和以浙江为代表的 “市场型法治”。20 这三种模式和地方法治现 象的形成,既体现出地方法治发展的主动性,又体现出地方法治建设的地方性;既 表明地方逐步探索出自己的法治发展路径,也表明地方法治已经在推动国家法治的 整体发展。地方法治现象打破了国家整体主义的法治同步发展观,形成了法治发展 的阶段性和渐进性特征。在我国总体上解决中国法治的制度建构问题的前提下,基 于法治社会化的需求,法治发展的重心可以从中央转向地方,从国家法治的制度建 构转向社会的法治治理,以更深入和全面地推进法治中国建设的进程。

    (二)地方法治的合理性基础
    地方法治这一概念和提法,容易引发学术界对地方法治可能导致国家 “法治割 裂”局面的想象和疑虑,甚至认为地方法治会导致国家法治的 “碎片化”,割裂国家 法治精神的命脉。21实际上,地方法治并不会破坏和割裂国家法治。相反,地方法治 是全面推进法治,实现国家法治社会化的基本方略。地方法治不仅具有历史和现实 的社会基础,还具有深刻的法理基础。

    1.从历史发展看,地方法治是地方自主性的时代传承。国家整体主义法治观的 问题视角,以中央与地方关系为基本框架。在我国,中央与地方关系历来是政治体 制必须着力解决的核心问题之一。22自秦汉以来,逐渐形成中央高度集权的政治体 制,并建构了家、国、天下一体化的整体主义秩序观。但在处理中央与地方的关系 上,中央历来都会给予地方适度的分权,甚至承认一定意义上的地方自治权。这与 中国特定的政治社会生态相关,也具有深厚的社会文化基础,意味着国家治理对地 方的依赖,也表明国家权力在地方的有限性。中央与地方的关系一直在 “防”和 “用”、“放”和 “收”的矛盾中呈螺旋式发展,中国历史上出现的兴盛衰败大多与如 何处理中央和地方关系密切相关。23 新中国成立以来,也经历了从高度集权到适度 分权的过程。24 影响当代中国高度中央集权的关键因素可能有两个:国家统一与建 国,以及革命政权的转型。2520世纪50年代,毛泽东在 《论十大关系》一文中, 专门论述了如何处理中央与地方的关系,他指出,“应当在巩固中央统一领导的前提 下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”。26在当前 有关中央与地方关系的法律文本中,我国的宪法、组织法及立法法都有关于发挥地 方主动性和积极性的原则和制度建构。27 十八大以来,有关国家与地方关系的顶层 设计,主要是通过简政放权,加强中央的宏观调控,激活地方的微观治理,以推进国家治理体系和治理能力的现代化。可见,在我国,激活地方、实现国家治理具有 传统的文化基础、现实的社会基础和法律的制度基础,地方法治既是地方自主性的 一个重要方面,也是地方自主性的现代诠释。

    2.从现实社会基础看,地方之间的差异性和不平衡性,既是地方法治现象的社 会根源,也是地方法治的内在动力。法治的阶段性和渐进性表明,法治中国的发展 与全面推进是一个从国家到社会、从中央到地方的过程。如果地方没有差异性和不 平衡性,国家法治也可以向各个省市同步推进,整体主义法治观也能够解决中国法 治发展问题。然而,地方之间的差异性和不平衡性,是中国法治发展的实践场域, 也是法治发展呈现地方差异性的社会基础。一方面,地方法治的 “先行先试”本身 就表明地方法治具有差异性的可能,因为 “先行”、“先试”都以地方的特质为基础; 另一方面,法治的发展经验表明,经济与社会的高度发展是法治生成的内源动力。 法律与社会发展之间呈现正相关关系,社会经济发展水平越高,法律发展水平就越 高。这种正相关性不仅体现在国与国之间,也表现在一个国家的各个地方之间。我 国地方省 (市、自治区)的法律与社会发展之间的相关性虽然较弱,但也呈现正相 关关系。地区发展不平衡,在某种程度上影响了各省 (市、自治区)法治发展的不 平衡。① 调查显示,经济发达的东部城市的法治化程度高,中部城市次之,西部城 市最低。② 各地方之间的差异性和不平衡性,导致各地方法治发展的先后快慢不一 致,也在某种程度上导致地方法治发展道路的独特性。

    3.从地方法治兴起的原因看,地方法治是实现地方治理的内在需求。中国作为 后发展国家,其法治发展的驱动模式一直被视为外源性法治,③ 即法治发展主要依 赖国家建构和强力推动,而不是来自于社会自身的内驱力。法治建设不仅要改造中 国法律的系统,还将承担建构社会的重任。学术界对此观念的争议焦点不在于中国 的法治是否具有外源性因素,而在于是否具有内源性基础。从法治发展的阶段性特 征看,外源性特征比较符合法治中国的前期发展阶段;而当前,随着社会发展,许 多地方具备了法治发展的经济、社会基础,成为地方法治产生和推进的动力源泉。 实际上,改革开放以来中国法律体系变迁已逐步由国家主导的格局,演变成国家、 市场、社会和法律体系之间相互直接和间接影响的格局。④ 地方法治不再是国家法治向地方的简单推进,其中包含了地方在社会转型过程中对法治治理的内在需求, 甚至显现出社会倒逼地方推进法治发展的趋势。

    另外,法律权威的社会基础的变迁,促进了地方提升法治治理的能力。传统社 会主要依赖人治,而人治的权威基础主要来源于个人魅力或权威传统;而现代社会 的权威基础则主要是法理权威。① 在我国,经过30多年的发展,中国基层社会已经 普遍获得法治启蒙,要法治不要人治已经成为民众的基本共识。同时,地方对法治 内在需求的根本动因还在于,随着社会结构的转型,传统的社会管理模式已在某种 程度上导致基层社会矛盾难以被克服和有效化解。因此,法治型社会管理模式才是 当前中国最优的社会管理模式,是建构政府权威和化解社会矛盾的根本方式。②

    4.从国家法治与地方法治的关系看,地方法治的本质是法治中国的实践路径和 方式。改革开放以来,法治建设与国家的其他建设一样,秉持 “摸着石头过河”的 基本思路,强调 “试验性”和 “过程性”的渐进型法治发展道路。而当前,在 “摸 着石头过河”的同时,强调加强顶层设计,体现加强顶层设计和 “摸着石头过河” 相结合的原则。对于国家法治建设的 “摸着石头过河”,一个重要的方式就是依赖地 方的 “先行先试”。“先行先试”包括中央授权型的先行先试和地方自发型的先行先 试,通过地方的 “先行先试”带动全国的制度创新。而加强顶层设计,则意味着对 国家法治发展方向的总体掌控。“摸着石头过河”式的 “先行先试”可能有 “良性违 宪”之忧,因为 “先行先试”容易触及现有制度的短板,突破既有的法律制度,是 一种 “合法”的 “非法”。③ 但 “先行先试”却无法治分裂之虑,因为一方面,地方 的 “先行先试”是为国家法治探寻突破口的基本方略,其基本路径是先 “存异”后 “求同”,即中央可以对各个地方 “先行先试”的差异进行甄别,进而提炼出适合中 国的法治模式;另一方面,通过加强地方法治的顶层设计,能有效缓解甚至消除国 家与地方及各个地方之间法治建设的差异,从而确保法治中国的整体推进和全面实 现。如十八大以来,国家通过一系列的司法改革,强化中央司法权威、弱化司法地 方性,正是国家在 “摸着石头过河”和 “简政放权”过程中,加强顶层设计以确保 地方法治与国家法治相统一的基本方略。

    可以说,“地方”是中国法治建设所面临的最独特的 “问题域”之一,在法治建 设中具有举足轻重的地位。中央并非唯一的法治建设主体,地方和基层可能是更为 重要的和主要的法治建设主体。地方所    提供的推动法治发展的策略以及促进公民观 念转型的行为,显然也是法治建设的重要内容。在与中央的关系中,地方关系到宪法法律是否全面正确地实施,它承担着与社会直接接触的任务,也是国家与社会之 间互相撞击的触点。① 当前,国家的法治建设实践从以法律制定为中心向法律实施 为重点转换,地方具有决定成败的关键作用。②

    5.从宪法实施的结构看,地方法治是中央与地方关系的表现形式。讨论中央与 地方的关系,无法回避国家的政治法律结构。在我国,高度集权的单一制历来是国 家结构的基本形态和传统,同时还伴随着一定程度的地方自治。新中国中央与地方 的关系,只有在坚持现有民主集中单一制的前提下才能求得合理解决,因为这种单 一制是我国历史发展过程中自然和必然的选择,符合当代中国的基本情况。③ 作为 单一制国家,我国对地方一直采取充分发挥地方自主性,以此实现国家与地方良性 互动的治理模式。我国宪法及相关法律通过授权或委托的方式,不仅赋予地方一定 程度的自主性,而且对不同地方所赋予的自主性是多样化的。东部与西部、沿海与 内陆、发达与不发达、多民族地区与非多民族地区、大陆与港澳台,自主性差异较 大,从而形成地方与国家共治模式。


二、地方法治评估现状及其问题
    地方法治现象不仅是指各个省 (市、自治区)对 “法治××”的宣称和推进, 更是在法治建设过程中对相关法治评估机制的建立和完善。通过法治评估推进地方 法治建设,正在成为推进法治中国建设的有效模式。我国的地方法治评估现象契合 当代法治发展的世界潮流,顺应世界法治运动的新方向。
    (一)地方法治评估的兴起
    当地方法治建设第二波来临之时,地方法治评估也悄然兴起。地方法治建设与 地方法治评估,二者具有内在的关联性,其之所以在这个时候兴起,除受到科学主 义和西方发达国家法治评估的影响外,更深层的原因在于问题导向。对法治评估给 予特定的功能期待,即通过法治评估促进地方法治建设。

    1.地方法治建设与评估的关系

    要理解地方法治评估的兴起,必须厘清地方法治建设与相关评估机制的逻辑关 系。总体而言,法治建设是目的,法治评估是促进法治建设及实现法治秩序的一种 手段。二者共同构成地方法治现象,共同推进地方法治化进程。进而,法治评估嵌 入法治建设,构成法治建设的重要组成部分。法治评估作为 “法治中国”的有效实现形式,具有协调平衡利益冲突、提供修复受损秩序载体、优化法治资源配置、搭 建创新制度安排平台以及实现公平正义等功能。① 当前我国的地方法治评估机制, 首先是法治建设的可操作化机制,重点在于把法治建设工作按照各个职能部门的职 责对其进行分解、分工、落实和管理,使之具体化。这意味着各个职能部门是否履 行其职责是法治评估的核心,而履行职责的效果并非现有法治评估的重点。然而, 法治评估无论是在国外还是在国内都是基于法制良善化、精细化发展的要求,其中 内含了法治秩序和社会效果。② 因此,法治评估还意味着对地方法治建设的监督和 评价,以此发现法治建设的问题,并及时调整法治建设的方向。更关键的是,法治 评估本身就是对法治建设的顶层设计,是地方党委和政府在理解法治中国的基础上 推进地方法治建设的基本思路和总体实施方案。因而,法治评估机制的建设在某种 程度上决定着地方法治建设乃至法治中国建设的未来走向。

    2.地方法治建设困境与法治评估的起源

    地方法治建设与法治评估的逻辑关系,并非法治评估在地方法治建设第二波时 兴起的深层原因。实际上,当前地方法治建设存在的瓶颈,才是评估兴起的深层动 力机制。地方法治的问题不是源于中央与地方、国家法治与地方法治的分立,而是 国家与社会的紧张。

    从国家视角看,国家法治化路径依托于地方法治化探索,国家对地方法治一直 持宽容、鼓励和扶持的态度。国家的这一治理思路表明,法治整体主义的忧虑不会 成为地方法治的突出问题和主要矛盾。相反,国家在以整体主义方式推进法治进程 中所遇到的法治社会化问题,在地方法治建设中并没有得到解决。在我国法治发展 的初期,主要采取法治硬着陆的方式,排斥社会的其他规则;中期是对硬着陆进行 反思,对社会规范过度宽容,尽量避开刚性的法律制度;当前则把社会规则纳入法 律系统,以此解决法治社会化的难题。这三个阶段将贯穿于法治中国建设的全过程, 也决定着法治中国建设的成败。国家对地方法治的功能期望是,通过地方承上启下, 以解决国家法治与社会的紧张。但是,一些地方的法治发展纲要忽视了这个关键问 题,只 “承上”而不 “启下”。这主要是基于地方法治建设的路径与国家法治建设路 径同构,使得地方法治建设被结构化,而法治社会化这一真正需要解决的问题却被 结构悬置。地方法治建设纲要的推出,地方法治评估的兴起,是对国家治理需求的 回应以及各个地方之间制度竞争的结果。但是,地方法治评估将进一步强化地方法 治建设与国家法治建设的同构,并未有效回应法治如何落地和社会化等根本问题。 这可能成为当前我国地方法治评估的 “核心病灶”。

    3.理性主义及国外法治评估的影响

    地方法治建设与地方法治评估并非简单的目的与手段问题,而是逐步理性化的 中国的必然选择。法治评估肇始于20世纪60年代西方发达国家的社会指标运动。 该运动反思单纯的经济指标不能全面反映社会发展状况,提倡建立多样化的社会指 标,以有效监测、评价社会发展和社会状况,衡量社会发展水平,为解决现代化过 程中出现的各种社会问题提供依据,并提高人的生活质量。自此,贫富指数、幸福 指数、民主指数、安全指数等在西方国家逐渐盛行。法治评估在这一潮流中逐渐被 纳入社会指数,成为其重要组成部分,以确定宏观法治发展方向,调整微观法治发 展对策。西方的法治评估包括体制内评估与体制化评估两种:前者主要通过立法对 国家和地方法治绩效进行评估,后者主要是一些非政府组织所建立的法治评估,如 “世界正义工程”、① “清廉国际”② 及 “世界银行”③ 等机构建立的法治评估指数。 西方法治评估的影响是我国地方法治评估兴起的重要因素,但真正让地方法治评估 具有正当性基础的却是中国的逐步理性化。理性化包容了科学主义和实证主义的精 神实质,内含了可计算的品格,让社会行为直观化、可视化和数字化。对地方法治 而言,评估就是推进地方法治建设的直观化、可视化和数字化。通过地方法治评估 建立国家和社会的理性互动机制,反过来可促进地方治理的理性化。
    (二)地方法治评估的基本模式
    尽管地方法治已逐渐兴起,但如何对地方法治进行评估还在探索之中。十八届 三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“建立科学的法 治建设指标体系和考核标准”。从地方法治评估的现状看,可以把地方法治评估模式 分为局部评估与整体评估、工作绩效评估与法治指数评估等类型。

    1.局部评估与整体评估

    局部评估与整体评估是按照评估对象对地方法治评估所进行的分类。局部评估 是以特定的职能部门为评估对象,通过建立指标体系对该部门法律工作及其效果进 行评估。局部评估主要表现为对立法部门的立法评估、对司法部门的司法评估和对 政府部门的行政评估。整体评估是通过建立一个指标体系,对辖区内所有相关职能 部门的法律工作及其整体效果进行评估。有学者把法治的局部评估称为专项评估, 把法治的整体评估称为法治的全面探索,并把这两个法治评估类型化为两个不同的发展阶段。① 地方法治评估作为地方法治现象,更多地是指对地方法治的整体评估, 但局部评估也不可忽视。在某种意义上,整体评估是从局部评估中发展而来的。从 地方对国家的法治贡献而言,无论局部评估还是整体评估,都具有重要的探索性、 推广性意义。比如,在立法后评估中,上海作了卓有成效的探索。2005年,上海首 次以立法个案对地方立法进行评估。② 2007年,上海市人大开发建立系统的立法后 评估体系,对上海现行有效的142件地方性法规进行全面和系统评估。③ 在这一时 期,很多地方开始探索地方立法后评估。近年来,不断成熟的立法后评估机制逐渐 受到国家层面的重视,国家已开展立法后评估试点,建立起立法后评估工作机制。④ 对于地方法治整体评估,江苏、上海、北京、深圳、湖南、重庆等地在逐步开展, 但系统化和科学化的评估体系还有待进一步探索,其是否能在国家层面得以确认则 有待进一步论证。

    2.工作绩效评估与法治指数评估

    从评估方式看,地方法治评估表现出由法治工作绩效评估走向法治指数评估的 过程。法治工作绩效评估是地方政府通过建立考核标准,对下级政府及其所属行政 部门的法治工作进行考查、评价、奖惩及监督的一种机制。通过确立以法治为指标 体系的政绩考核评价体系,即所谓 “法治 GDP”,来保证法律的实施。⑤ 通常的做 法是:首先,由地方政府制定详细的法治发展规划和建设方案,总体确立法治建设 的内容和推进时间表;其次,地方政府把法治建设方案具体分解为各个相关部门的 工作内容,由相关部门推进并落实;再次,地方政府通过工作绩效制度,监督各个 部门法治推进工作的进度和实效。政府工作绩效评估是当前地方政府推进并保障地 方法治建设进程的基本方式,比较有代表性的地方主要在长三角和珠三角地区。江 苏省于2004年发布地方法治建设纲要,其法治评估体系的建构经历了依法行政评估到法治政府的过程。① 深圳市于2008年率先推出法治政府的评估体系,其最大特点 是由中央和地方共同开发、推进和推广。② 随后,很多省市逐渐建立法治政府评估 指标体系,用以评估法治建设的绩效。

    法治工作绩效评估的考核对象是政府自身,考核内容是依法行政或法治政府的 建设情况,考核目标是对相关部门及责任人进行奖惩。与法治工作绩效评估相对应 的是法治指数评估。一些地方采取法治指数的方式评估法治工作绩效。③ 基本做法 是:按照法治精神建立一套法治指标体系,然后用这套指标体系对地方政府法治建 设工作和效果进行量化评估。如果说政府工作绩效制度重点在于法治建设进程的监 测,那么,法治指数更加侧重事后法治建设效果的评估。当前,对于法治指数,学 界提倡的较多,在地方法治建设的应用较少。随着法治指标体系的成熟,法治指数 将成为地方法治建设评估的重点。
    (三)当前地方法治评估存在的问题
    从学理上分析地方法治建设评估,不管采取工作绩效评估还是法治指数评估, 都将有助于推进地方法治化进程,尤其是法治指数,学术界对其寄予厚望。但由于 我国当前大部分地方的法治建设评估处于探索阶段,尚存在不少问题。与地方法治 建设一样,地方法治评估的问题根植于地方法治的建设路径与国家法治同构,无法 有效回应法律与社会的张力。

    1.从地方法治评估的主体看,法治指标以官方自建、自评为特色。法治评估的 自建自评,体现了政府推进型法治发展模式的基本特点,但也在某种程度上造成了 缺陷。一方面,将导致指标设置的实用性导向,政府及相关部门可能会按需或按照 自己的标准设置指标,而不一定按照法治之需。官方自评主要采取工作绩效考核的 方式,这一方式容易使得地方法治建设评估本末倒置,即重点评估工作绩效,以便 于各部门的政府工作考核,建立工作的奖惩制度,而非评估法治发展。另一方面, 官方自评亦可能会在某种程度上影响到评估的客观中立性,使得评价结果与事实存在差异,也缺乏公信力。尽管一些地方的官方自评会邀请专家学者介入,但评估工 作依然是在体制内运行。

    2.从地方法治评估的客体看,主要是评估政府及有关部门,其核心是对相关职 能部门的工作考核。按照当前法治评估的考核模式,在纵向上,由上级主管部门考 核下级部门;在横向上,由地方政府考核其主管的各行政部门。按照考核的方式进 行法治评估,一方面导致很多法治评估实践仍采取传统计划经济思路下的拟定指标 作业,把法治发展简单化为政府各部门要完成的工作任务和工作量,甚至把法律发 展简单化为地方立了多少法、解决了多少纠纷、有多少律师、多少法学院和法学学 生。① 这显然是法治评估的异化,其结果是导致地方法治化逐渐演变为片面追求法 治GDP化。另一方面,同样作为法治受体的社会大众和其他社会组织则被基本排除 在评估对象之外。尽管指标化和数量化在某种程度上有助于促进地方政府部门对法 治的关注,但量化考核也容易使法治发展受到地方法治思路的影响,尤其容易因领 导的发展思路不一致而发生改变。

    3.从地方法治评估的内容看,其过于形式化,缺乏实质正义的关怀。一些地方 在法治指标和工作量的引导下,对评估内容会有倾向性选择,主要急于促进法治的 形式建设,而忽视法治的实质和内核,对法治本身所包含的价值缺乏关注度。有学 者对香港和内地法治指数进行比较,发现香港法治指数侧重于实质正义,而内地的 法治量化考核则侧重于形式正义。② 形式正义在西方语境中主要强调的是程序正义, 而当前在地方法治建设的评估中,还主要不是程序正义,而只是象征法治或者说是 法治的基础建设。象征法治或法治的基础建设是中国后发型法治建设的阶段性特征, 由外而内、由法治的基础建设到法治的秩序是中国法治发展的基本途径。③ 但作为 法治建设的评估而言,则应自内向外进行整体评测,而不应当分时分段。同时,地 方法治评估基于考核的局限,在过于形式化的同时,把评估的内容放在各个部门的 具体工作上,无法与经济、社会环境相关联。

    4.在一定程度上忽视社会效果评估。当前地方法治指数的主要问题之一,是仅 仅考核政府及各相关部门在地方法治建设中做了哪些事情,不关注效果如何。而且, 法治评估的指标设置存在将法治与依法行政相混同的问题。实际上,法治并不只是 政府做了哪些事情,而是整个社会 (包括官方与民间)是否接受法治,认同法治的基本价值,并按照法治方式行事等。法治所欲达到的效果,就是实现法治的秩序。 因此,法治评估不应也无法回避对法治社会效果的评估。对法治建设进行社会效果 评估,将有助于矫正地方法治建设的问题,并保证地方法治建设工作沿着法治发展 轨道进行。


三、地方法治建设评估的顶层设计及基本框架
    基于法治评估对法治建设的意义以及当前我国地方法治建设评估的问题,我们 认为,地方法治建设亟需评估,但更需要恰当的评估机制和指标体系。仅仅只是简 单地套用评分制,既不能充分显示法治指数的意义和价值,也容易导致地方法治的 “高分低能”。法治指数本身并非单纯的数字,而是蕴含了一种社会法治发展理念、 一个动态体系的系统性工程。① 因此,应当重新审视当前地方法治评估机制,正确 认识地方法治建设和评估的应有功能,对地方法治评估进行恰当的顶层设计,从而 建立地方法治建设评估的整体框架。
    (一)地方法治建设评估的顶层设计
    顶层设计的概念内含了整体性理念,从全局视角出发,对项目的各个层次、要 素进行统筹考虑。② 自我国 《国民经济和社会发展 “十二五”规划纲要》提出改革 需要顶层设计以来,“顶层设计”这一术语盛行于政治、经济及法律领域。对地方法 治建设评估而言,顶层设计既是地方法治建设的蓝图和实施方案,也是设计法治评 估指标体系的依凭。对地方而言,顶层设计决定了地方法治发展的基本方向和实现 路径;对国家而言,顶层设计是确保法治一体化的前提下实现法治社会化的基本方 略。因此,地方法治建设评估指标体系的设置必须依据顶层设计思路展开,即围绕 十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十八 届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关法 治中国建设的战略方案,设计地方法治建设评估指标体系。同时,在地方法治指标 设置过程中还应注意做到以下几点。

    1.要有准确的定位和目标,以确保地方法治在推进过程中形成国家的整体法治。 在纵向上,地方法治建设要处理好中央与地方、国家法治与地方法治的关系,建构国 家与地方的良性互动。在横向上,还要处理好各个地方之间的法治发展关系。即在充 分发挥各个地方的自主性同时,还要把握其方向和原则。不管地方自主性有多大,自 治程度有多高,都是中央所赋予地方的权限,都是在国家法治统一前提下的地方多元治理。地方法治不过是地方自主性的延伸和法治化,是中央与地方关系法治化的表现 形式。因此,地方法治评估指标体系的设计必须引导地方法治的发展方向。

    西方国家法治指数,主要是对不同国家和地区法治质性的考察,为描述、评估 和推进法治提供工具性指引。① 而对中国的地方法治建设而言,法治指数一方面能 有效监测和引导地方法治建设的方向,有效推进地方法治的完善与发展;另一方面 能实现地方法治与国家法治的对接,保证国家与地方的一致性和统一性。法治评估 活动既能有效带动整个区域和社会组织的法治转型,也能真正提高公职人员的法治 服务意识和能力,从而不断满足人民日益增长的法治监督和社会公正的需求。不仅 如此,深度评估地方法治的发展还需进一步从国家建设的角度加以审视,地方法治 试验的种种措施是否符合国家建设的根本需求,是否能推动国家建设的步伐,是检 验地方法治试验是否偏离正确轨道的基本标准。这就需要特别关注中国现实背景下 法治指数设计应认真对待的八个思想维度。②

    2.要有恰当的评估主体,以保证地方法治建设评估的客观、准确和科学。恰当 的评估主体要解决由谁组织、谁设计评估指标体系、谁负责具体评估等层面的问题。 当前,法治评估以地方政府自我评估为主,包括具体组织、指标设计及评估都在体 制内运行。当然,一些地方也有非官方化评估的尝试。如浙江余杭的试点,以及中 国社会科学院法学研究所建立的法治指数实验室和中国政法大学的法治政府评估指 标体系等。

    考虑到我国的现行体制和社会基础,应当把地方法治建设绩效考核与法治评估 逐渐分离,并改变由地方政府主导地方法治建设评估的局面。短期来看,地方政府 可委托相关科研院所评估。从长远看,建议由国家层面的相关部门进行评估,或由 国家相关部门委托科研院所进行,在条件成熟的情况下,也可委托相关社会组织运 作。地方省市可以考虑通过立法的形式,在区分工作考核评估和绩效评估的基础上, 建立评估主体确立机制,以确保法治评估的公信力。

    3.法治指标体系的设计要体现法治的要素。法治指数的差异取决于建立法治指 数的法治理论和要素。虽然对 “何为法治”一直没有达成共识,但通常都关注对政 府权力的限制、形式合法性和依法的统治这三个层面。③ 而在测量的范围上,应尽 量把法治指数纳入中国整体的经济社会系统中,进行法治综合绩效评估。

    当前,中国社会科学院法治指数实验室的尝试非常值得借鉴,其对法治指标体系的设计分为九个方面,包括法律环境指数、市场法治指数、平安指数、人权指数、 清廉指数、透明指数、政府执法指数、司法指数和立法发展指数。① 法治指数既要 把法治要素通过指标设计反映在立法中,也要内化在法律实施的过程中。

    具体来说,法治建设评估首先要评估地方法治建设是否符合并贯彻了国家法治 的原则和精神。这就要求,法治指数的建立应把法治的价值和精神内化为具体的法 治指标,形成具有法治价值内涵的法治指标体系,该指标体系能覆盖整个法律系统。 其次,法治建设评估要评估地方法治建设是否符合法治的基本目标。法治的基本目 标在于控权与维权,既使国家权力得到制约,又能有效保障公民权利。因此,一方 面要评估权力主体是否依法行使权力,权力是否受到法律的控制;另一方面要评估 公民的权利是否能够顺利实现,其受到损害后是否能顺利得到国家救济。②

    4.法治指标体系的设计要融入地方元素,体现法治的地方性。在我国,法治的 地方性具有深厚的社会文化传统和社会基础。首先,法治本质上是一种地方性知识, 其既是地方性知识的建构,也建构了地方性知识。尽管当前地方法治建设的主要目 的是在地方建构法治的知识,但建构法治的知识首先要选择一种地方性的接受方式, 这种方式主要是法治通过融入地方文化加以实现。其次,地方发展的差异性和不平 衡性,可能导致法治建设的内容、方法和进度的差异,法治建设指标的设计也应有 所不同,这是地方法治化的社会基础。最后,地方行政区域在法律体系中的地位有 所差异,省市政府与区县及其以下的政府、有立法权的地方与没有立法权的地方, 在设计法治指标体系时也应有所差异。设计法治评估指标体系,应融入地方元素, 具有地方特点和特色,以助于法治的社会化,推动法治在地方的落实和实现。一方 面,通过融入地方性元素,评估国家法治如何通过地方实践逐步下沉社会,实现法 治的社会化;另一方面,通过地方化的法治指标体系,测量法治与地方文化社会的 融合程度。

    5.法治评估指标体系要体现法治的社会效果。中国地方法治建设的基本目的在 于通过地方法治实践实现国家法治的社会化和社会的法治化。这不仅意味着地方要 建立法治政府,更要建设法治社会。地方法治的实现程度是评价法治国家实现程度 的重要标准,因此,法治评估最终的目的在于体现法治的实施效果和实现程度,法 治评估指标体系的核心要体现法治的评估效果。

    地方法治建设主要围绕着法治政府和法治社会而展开,法治的社会效果评估也 应围绕着这两个层面而设计。一方面,通过法治政府的评估观察地方法治政府的实 现程度;另一方面,通过法治社会的评估测量地方法治建设的社会效果,即评估社会对法治的接受和认同程度,评估政府和公民是否依法行事。
    (二)地方法治建设指标体系的基本框架
    围绕地方法治评估顶层设计的基本理念,地方法治指标体系的设计主要是把法 治建设及其社会效果转化为可以量化的指标系统,用以科学评估地方法治化水平, 呈现地方法治发展中的优势、难题、问题,既可为建设法治中国提供参考及决策方 案,也可倒逼和推进地方法治的发展。

    地方法治指标体系可以在法治的 “文本—行动—观念”三个层面和框架内进行 具体设置,一方面,推进法治指数从形式法治测量转向实质法治测量;另一方面, 既对地方法治进行整体性评估,也可就地方法治建设中的某一事项或某一政府职能 部门的工作进行评估。

    1.文本中的法治

    法治最重要的体现是有合乎法治的制度文本,因此合乎法治的制度建设是西方 国家法治建设和评估的核心内容之一。① 中国作为后发型法治国家,法治的制度建 设更是如此。法治发展的前期阶段首先需要解决制度建设问题,做到有法可依。地 方法治建设的首要问题也是制度建设,建立体现法治精神的规范性文本,发挥立法 的引领和推动作用。因此,必须在法治指标体系设置中全面评估地方法律文本。

    其一,应当把所有有效的法律文本都纳入评估范围,以确保评估对象全覆盖。不仅 包括地方立法,而且包括由地方政府制定的所有规范性文件,即评估地方法治建设中的 地方立法纲要、立法规划、立法文本及其他规范性文件是否体现法治的基本要素。在适 当的时机可以考虑把地方党委的决策性文件,尤其是涉及社会民生的文件,也纳入法治 评估的范畴,在其正式颁布前进行合法性审查,以全面评估其法治化程度。

    其二,评估地方制定的法律文本是否符合国家法治文本的精神和程序。我国是 一元两级多层次的立法体制,地方法律制度建设应在国家法治的整体主义观下进行, 防止地方保护主义法律化。评估应当贯穿于立法过程始终,但重点在立法过程评估 和立法后评估。前者主要评估地方立法过程是否符合地方立法程序,后者主要评估 地方立法成果———法律文本是否符合法治精神。另外,对新制定的规范性文本,应 在颁布前进行常态化的合法性评估。

    其三,从三个层面评估地方法治的建设程度,即限制地方权力的制度建设、维 护公民基本权利的制度建设和接近正义的法律程序建设。评估法律文本的内容,既 要看政府控权的思维和方案是否在文本中得到体现,重点要全面评估和清理地方政 府权力清单;也要看法律文本是否确认尊重和保障人权,核心在于评估法律文本是否恪守以民为本、立法为民的理念。

    2.行动中的法治

    地方法治建设的第二个层面是如何确保地方法治的良性运行,即实现依法而治。 其中,法治秩序最重要的表征体现在法律行动之中,法律行动是否合乎法治是测量 法治的最基本标准。因此,应当把行动中的法治作为法治指数的基本类型之一。设 置行动中的法治指标,应从国家和社会两个层面考虑。

    其一,建立法治指数对 “行动中的法”进行评估,包含地方执政、行政、司法 三个层面。依法治理包括执政、行政和司法三大领域,当前比较强调依法行政。依 法行政是很多省市建立法治政府和评估地方法治发展的一个关键环节,甚至把法治 政府简化为依法行政。依法行政对法治发展非常重要,法治的基本理念之一就是政 府自身首先要守法。因此,要重点评估地方政府依法治理。同时,地方党委执政和 地方司法也要遵守依法原则。

    其二,社会主体层面的依法行事也应是评估重点,即建立法治指数评估各类社 会组织及公众是否守法和依法维权。从操作性而言,行动中的法治指标更复杂,尤 其是社会主体的依法行事评估,官方的指标体系很少涉及,但却是评估地方法治建 设成效最重要的一面。不论是在国家层面还是社会层面,都应评估法治实施是否实 现了法律秩序。在建立符合法治品格的法律体系基础上,评价法治社会效果的基本 手段就是测量法治能否形成法律秩序或实现法治治理。

    3.观念中的法治

    地方法治建设的第三个层面主要在于实现法治的大众化,其核心在于如何让 官方和民间共享法治观念,实现理念中的法治转化为观念中的法治。观念中的法 治评估点在于评估各种社会主体的法治意识。法治意识存在于社会主体中,在很 大程度上支配社会主体的法律行为,也是社会主体行动的内在动因或行动合法化 的根据,因而,法治意识是连接法治制度和法治秩序的关键要素。法治不应仅体 现在书本中,更应体现在行动中。而法治的行动根据既有外在的强制力,也有社 会主体的内在服从。法治治理与法律秩序,既可以表现为因外在强力而形成,也 可能因社会主体内心拥护和真诚信仰而形成。而法治最终能否实现,主要取决于 能否在全社会形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,形成对法治的内心拥护和真 诚信仰。因此,观念中的法治作为建构法治指数的基本类型,应从国家与社会层 面展开:一方面,建立指标体系评估国家公职人员的法治观念;另一方面,要评 估社会公众的法治观念。对法治观念的评估可以从普法成效的角度进行,但这只 是法治观念评估的一个方面。


四、结语:地方法治建设应与法治评估同步
    中国法治发展的阶段性和渐进性特点,体现出由国家一体化发展模式转向地方化发展模式。随着地方法治建设的推进,应当清醒地看到:这仅仅意味着地方法治 化的开始,许多体制性和社会性难题尚待克服。但是,地方法治作为全面推进依法 治国的有效路径,其功能和价值越来越为社会所认识和接受。加强地方法治建设, 从而最终实现国家法治,是切实推进法治中国建设的必经阶段和可行路径。

    首先,做好地方法治发展和评估的顶层设计,以确保国家法治的整体统一。在 新的历史时期,“法治化”成为厘清中央和地方关系的关键。法治化首先要求中央和 地方关系有法可依,中央和地方都按照规范与调整两者关系的基本法律行使各自的 权力,使中央和地方在事权、财政、治权、法律争议解决机制等方面都有法可依。 但必须特别强调中央在保证国家法治统一中的权威作用。中央可采取授权、委托或 合作共建等模式,鼓励、支持、深入推进地方法治发展,并对地方法治发展进行宏 观调控。中央可设立地方法治建设领导机构制定统一发展规划,指导和推动地方法 治建设工作,加强中央对地方法治建设的领导与监督。按照十八届四中全会的要求, 明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止地主保护主义法律化。同时, 也要尊重地方在法治发展上的主体性,把地方法治建设提升到地方经济社会发展的 软实力和前提基础这一战略高度,把法治建设和发展纳入地方政绩考核体系。以此 为基础,地方人大也可根据具体情况,设立地方法治建设领导机构,按照全面推进 依法治国的发展战略,以国家法治为依据,设计好地方法治发展纲要,做好地方法 治建设和评估的顶层设计,切实推进地方法治建设。

    其次,建立地方立法评估制度,使地方立法评估常态化、制度化和法律化。地方 立法评估制度主要是对地方性法规、政府规章以及其他规范性文件进行定期性和常态 性评估。其中,对地方性法规、政府规章的评估,包括立法前评估和立法后评估。立 法前评估既要评估地方各种规范的制定过程是否符合正当程序,还要对规范的合法 性、合理性、适应性和可操作性等进行评估。立法后评估主要评估地方立法实施的社 会效果,为地方立法的立、改、废奠定基础和提供依据。地方立法评估的主体,应以 第三方机构为主导。中央不对地方立法进行具体评估,只做宏观指导和监督,但可通 过在国家层面以制定 《地方立法评估法》或推动地方制定地方立法评估条例等方式, 促进地方建立科学合理的评估制度,推进立法精细化,提升地方立法质量。

    再次,健全地方法治工作绩效考核机制,对地方法治建设进行有效调控。地方 法治工作绩效的考核机制是推进地方法治建设工作的抓手。考核机制主要是通过建 立科学、系统的地方法治发展指标体系对地方法治建设进行评估,可分为中央与地 方两个层面。中央对地方法治工作绩效的考核重点,在于监测、调控和对地方政绩 的评价。地方省市考核要点则是以国家立法和地方法治发展纲要为基本依据,把地 方法治建设工作按照机构职能进行分解,并以此建立地方法治工作绩效和考核指标 体系,具体落实和推进地方法治工作。指标体系的设计可采取体制内方式,也可借 用体制外力量,但考核只能在体制内进行。指标考核的重点,既包括各职能部门依法办事的情况,也包括各职能部门的法治推进工作。为了切实提高党员干部法治思 维和依法办事能力,应当制定具体方案,把法治建设作为衡量地方各级干部工作实 绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系。

    最后,重视和加快法治指数建设,对地方法治化水平进行整体评估。法治评估 不应仅限于通过体制内的绩效考核和评估机制,还需要在体制外建立法治指数体系, 对地方法治建设及其社会效果进行科学、系统评估。这一评估体系,可以推进法治 发展评估从专项评估转向系统评估,从立法评估转向司法和执法评估,① 从事后评 估转向全过程评估,从官方评估转向社会民意测量,从内部工作绩效评估转向社会 效果评估。法治指数体系应具有开放性,指标设计须兼容国家与社会的测评,并强 调其社会性。法治指数对地方法治发展的测量,要注重其对全面推进依法治国是否 有所贡献及贡献程度。法治指数是法治发展和评估体系中的倒逼机制,通过法治指 数评估可以健全体制内的评价机制,倒逼地方法治的进步,并以此确保地方法治沿 着法治中国整体战略所规划的发展路径稳步推进。

    总而言之,加强地方法治建设,是全面推进依法治国的必要保障和具体行动实 践,也是坚持走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治体系的必 然要求和题中应有之义。基于地方法治建设及其评估对践行并实现法治中国目标的 战略价值和现实意义,全面推进依法治国应当在坚持国家法治统一性的前提下,鼓 励并支持地方法治化探索,创新中国特色社会主义法治发展模式。地方也应在中央 的统一部署下,充分发挥主体意识,先行先试,积极探索符合地方特点和实际的法 治发展路径。尤其是,如何确保国家法治体系切实落地生根?如何规范和引导地方 法治建设?这些都是当前地方法治评估亟需解决的问题。为此,应当建立健全地方 法治评估机制,推进法治评估常态化和制度化。只有使地方法治建设与法治评估同 步,才能通过制度化评估,调适与推进地方法治建设的健康发展。

 

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参考文献:

1.本文为国家社会科学基金重点项目 “马克思主义法学理论中国化、时代化、大众化研 究”(10AFX001)研究成果之一。

2.付子堂,西南政法大学行政法学院教授。

3.张善根,西南政法大学行政法学院副教授。

4.十一届三中全会明确了社会主义法制建设的基本要求,引发学界关于法治与人治问题 的大讨论,但那时的法治更偏向于以法治国。(《法治与人治问题讨论集》编辑组:《法 治与人治问题讨论集》,北京:社会科学文献出版社,2003年)。

5. 十一届三中全会后至十五大,逐步确立了 “依法治国,建设社会主义法治国家”的基 本方略,并得到宪法的确认。在这一阶段的法学理论研究中,兴起了法治论和法制现 代化理论。(参见李步云:《论法治》,北京:社会科学文献出版社,2008年) 。

6.在十六大和十七大期间,党和国家逐渐拓展和推进法治进程:从政府层面的法治建设, 转向社会层面的法治建设;从国家民主层面的法治建设,转向社会领域的民生建设。 在这一阶段的法学理论研究中,兴起了对 “民生法治”等问题的讨论。 (参见付子堂、 常安:《民生法治论》,《中国法学》2009年第6期)。

7. 参见程金华:《国家、法治与 “中间变革”———一个中央与地方关系的视角》,《交大法 学》2013年第4期。

8.参见黄文艺:《认真对待地方法治》,《法学研究》2012年第6期。

9.参见最高人民法院中国特色社会主义法治理论研究中心编:《法治中国———学习习近平 总书记关于法治的重要论述》,北京:人民法院出版社,2014年,第128页。

10.参见周尚君:《地方法治试验的动力机制与制度前景》,《中国法学》2014年第2期。 参

11.见黄建武:《对法治地方几个问题的理解》,广州市法学会编:《法治论坛》第17辑, 北京:中国法制出版社,2010年,第11页。

12.如:2004年江苏和四川;2005 年宁夏;2006 年浙江、云南、海南;2008 年广东; 2009年湖北;2010年山西;2011年吉林、湖南、安徽;2012年天津、西藏、陕西、 内蒙古。2013年以来,重庆、山东、河南、广西等地在逐步酝酿和确立 “法治××” 的提法;2014年,江西、福建等地陆续推出法治推进时间表。这些省市的主张和提法, 基本是通过党委以 “法治××”建设纲要的形式确立。

13.北京、上海主要是通过法治城市的提法确立地方法治发展目标。

14.参见孙笑侠: 《局部法治的地域资源———转型期 “先行法治化”现象解读》, 《法学》 2009年第12期。 参见孙笑侠、钟瑞庆: 《“先发”地区的先行法治化————以浙江省法治发展实践为 例》,《学习与探索》2010年第1期。

15.习近平:《之江新语》,杭州:浙江人民出版社,2014年,第203页。

16.参见公丕祥:《区域法治发展的概念意义———一种法哲学方法论上的初步分析》,《南京 师大学报》2014年第1期。

17.参见夏锦文:《区域法治发展的法理学思考———一个初步的研究构架》, 《南京师大学 报》2014年第1期。

18.参见文正邦: 《区域法治———深化依法治国方略中崭新的法治形态》, 《甘肃社会科学》 2008年第6期;文正邦、付子堂主编: 《区域法治建构论———西部开发法治研究》,北 京:法律出版社,2006年。

19.张文显:《变革时代区域法治发展的基本共识》,公丕祥主编:《法制现代化研究 (2013 年卷)》,北京:法律出版社,2014年,第28页。

20.参见周尚君:《国家建设视角下的地方法治试验》,《法商研究》2013年第1期。

21.参见韩大元:《简论法治中国与法治国家的关系》,《法制与社会发展》2013年第5期。

22.参见钱穆:《中国历代政治得失》,北京:三联书店,2011年,第1页。

23.参见杨海坤、金亮新:《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,《现代法学》2007年 第6期;辛向阳: 《百年博弈———中国中央与地方关系100年》,济南:山东人民出版 社,2000年。

24.参见封丽霞:《集权与分权:变动中的历史经验———以新中国成立以来的中央与地方关 系处理为例》,《学术研究》2011年第4期。

25.参见苏力:《当代中国的中央与地方分权———重读毛泽东 〈论十大关系〉第五节》,《中 国社会科学》2004年第2期。

26.《毛泽东文集》第7卷,北京:人民出版社,1999年,第31页。

27.我国现行 《宪法》、《民族区域自治法》、 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 组织法》、《香港特别行政区基本法》、 《澳门特别行政区基本法》、 《立法法》及国家对 地方省市的授权性立法等,都是确立中央与地方关系的法律文件。

 

来源:中国社会科学 2014年第11期