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李长健、朱梓萁:中国新农村建设中农村社会保障制度研究——基于经济法与经济学的双重视野

作者:admin 发表于: 2016-08-02

(华中农业大学法学系,湖北 武汉 430070)

本文发表于广西社会科学2006年第12期(总第138期)

 

[作者简介]李长健(1965-),男,湖南湘西人,华中农业大学法学系教授,武汉大学博士研究生;朱梓萁(1981-),女,山东临沂人,华中农业大学法学系硕士研究生。

 

  [摘要] 在社会主义新农村建设中,农村社会保障制度的发展十分重要,而目前我国农村社会保障制度仍不完善,在制度供给上存在着缺失和不足。因此,只有采取促进经济发展、加快农村社会保障方面的立法,以及发挥政府的主导作用和第三种力量的协调作用等措施,建立起多层次、多标准的社会保障体系,才能实现农民的平等生存权,最终实现其平等发展权。

  [关键词] 社会主义新农村建设 农村社会保障制度 缺失和不足根源 路径选择

 

  建设社会主义新农村,就是要按照党的十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,全面推进农村的经济、政治、文化、社会建设。农村社会保障制度的改革是社会主义新农村建设的一项重要内容。农村社会保障制度是我国整个社会保障体系的重要组成部分,它的建立和完善,关系到广大农民的切身利益,关系到农村的经济发展和社会稳定,关系到全面建设小康社会奋斗目标的实现。因此,逐步建立起一套有中国特色的农村社会保障体系成为当前我国社会主义新农村建设中一项重要而紧迫的任务。

(一)我国现有农村社会保障制度存在的缺失和不足。社会主义新农村建设要求建立的农村社会保障制度是覆盖整个农村的包括农民的养老保险、失业保险和医疗保险等在内的社会保障制度,它能为社会主义新农村建设编织一张社会安全网。但是现有的农村社会保障制度还没有达到新农村建设的要求,存在着缺失和不足,表现在:

  1.目前我国农村社会保障制度仍不健全,保障还处于较低层次。由于农村社会保障制度的覆盖面过于狭窄,社会化程度较低,从而造成这一制度在促进社会主义新农村建设、保障社会稳定方面无法发挥其正常功能。社会保障的内容主要包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等方面。而当前农村实际存在的社会保障措施只有救灾救济和优抚安置,社会保险和社会福利根本无从谈起。在经济不发达地区的农村,这种情况尤为突出。这就使得国家在农村劳动者社会保障方面的供给明显不足。同时,我国目前实行的农村社会保障制度仅仅属于社区保障,不是全国范围内统一实施的保障制度,因而无法获得国家财政的全力支持。这种保障形式在为特定社区内的农民提供一定社会保障的同时,也加剧了社区之间的不平等与壁垒性。这与社会保障实现社会公平和正义进而实现社会安全和经济可持续发展的深层目标相差甚远。

  2.农村社会保障的法制化程度较低。农村社会保障立法还存在立法层次较低、立法主体混乱、立法明显滞后等诸多不足。首先,我国迄今为止还没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律。在国务院已经制定的条例中,也极少有属于规范农村社会保障的法规。虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章,但多是单项的,功能单一、力度较小,没有形成一个有机的法规体系。并且由于各地的具体规定也不尽相同,在立法上不能实现统一,因而在实践中也造成诸多不便。其次,立法滞后现象比较突出,许多工作开展了很长时间还没有相应的法规出台,这使得目前一些农村社会保障工作尚处于无法可依、无章可循的境地。再次,对农村社会保障基金的管理也缺乏法律保障,在资金使用上存在风险过大、无法解决保值增值等问题。

  3.社会保障资金制度不完善。资金是推进农村社会保障体系建设的核心问题,目前主要是资金筹备不够充足、资金来源不够合理的问题。目前,我国社会保障资金的来源是以农民个人缴纳为主,集体缴纳为辅,国家作适当的补充,这就使得国家和集体所承担的社会责任过于微小。在过去很长一段时间内,国家对农村的投入始终低于城镇,农村社会保障资金的来源实际上主要是依靠传统的农村集体补助和投入。随着改革开放的深入,集体经济力量逐渐削弱,特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力非常有限,已无力承担当地农民的社会保障资金。一些乡镇按照人口或田亩的多少来确定农民负担的标准。这部分费用单纯由农民负担,既不利于增加统筹金额,也不利于标准的统一。另外,对于农民个人的养老和医疗保险基金,集体补助也相当有限。这样的农村社会保障制度不仅造成了资金来源的不足,降低了保障标准,而且也影响了农民参加养老、医疗等保障项目的积极性,失去了本来的意义,更加大了农村社会保障工作的难度。

  (二)我国现有农村社会保障制度缺失和不足的根源探究。经济学中的均衡指因为每一方都同时达到最大目标而趋于持久存在的相互作用形式[1]。当供给量和需求量之间达到平衡时,就会实现经济学上的市场均衡。这一原理体现在农村社会保障制度上,就是要求农村社会保障制度在供给和需求之间达到均衡,即它的实然状态和应然状态之间要达到均衡,才能实现效益的最大化———社会稳定和人们的安居乐业。但是我国目前的农村社会保障制度却存在着供求不均衡的状态,也即存在着缺失和不足,造成这种缺失和不足的主要原因是:

  1.经济发展水平不高阻碍了农村社会保障制度的进一步发展。生产力水平、市场经济体制不仅决定着人们不可能同时同步获得相同的利益,而且在一定层面上影响了人们获取利益,拉大了不同阶层的人们获取利益增量的差距,产生了利益矛盾和冲突[2]。首先,社会保障制度的建立是一国社会发展与文明的重要标志,也是衡量一国经济发展水平的重要标尺。当一国的经济发展到一定水平时,才有可能建立社会保障制度,而要建立农村社会保障制度,其要求的经济条件也更为严格。目前,我国还是个发展中国家,经济水平比较落后,这就决定了当前我国不可能像发达国家一样实现城乡经济一体化,实现农村和城市居民平等地享有各种社会保障。其次,二元经济结构的存在仍然制约着农村社会保障制度的发展。我国农村社会保障范围小、水平低,主要是因为我国城乡二元经济结构的长期存在。较为发达的城市经济与欠发达的农村经济并存、现代工业与传统农业并存及城乡差别很大是我国二元经济结构的典型特征。由二元经济结构所决定,我国社会保障也呈现出典型的二元结构状态,即城镇居民的相对较高水平的社会保障与农村人口的低水平甚至是缺失的社会保障并存。

  2.政府在农村社会保障制度的构建中没有充分发挥主导作用,没有实质性地参与到农村社会保障制度的指导与建设中来,从而使农村社会保障制度的发展缺乏后盾。首先,从党和政府历次出台的相关文件来看,在谈及“社会保障制度”时,大多谈到的是城镇,提到农村社会保障的很少。据统计,许多国家用于社会保障的财政支出都接近国家财政支出的1/3,而我国却不到1/10,且这1/10的绝大部分都给了城镇居民,农民的社会保障根本无法得到充分的财政支持。其次,政府对农村社会保障的不够重视还表现在立法的缺失上。到目前为止,还没有一部有关农村社会保障制度的法律法规,致使农村社会保障制度在执行和操作中没有章法,管理混乱。再次,政府虽然出台了一些政策,但是由于政策的易变性,导致农村社会保障制度极不稳定,难以健康持续地发展。

  3.农村社会保障制度与其他社会制度之间不协调,农民组织化程度不高,社会保障意识较为淡薄。由于长期以来受封建思想文化的影响,农民普遍认为人的生、老、病、死应该由家庭来负责,导致家庭保障观念在大多数农民心中长期占据重要地位,对社会养老保险等制度缺乏了解,参与的积极性不高,社会保障意识极为淡薄。农民只重视在家庭保障方面的投入,往往忽略甚至不愿在社会保障方面有过多的投入。再加上生产力发展水平不高制约了社会保障制度的发展,特别是在经济不发达地区,因为农民收入较低,要农民缴纳养老保险金比较困难,农民主要还是想通过生儿育女来满足自己的养老生活所需。因此,越是在经济不发达的地区,多生、超生的现象就越多,由此使得农村社会保障制度与计划生育以及义务教育等社会制度之间衔接失衡:一方面,人口自然增长率越来越高,给社会带来沉重的压力;另一方面,由于要支付超生的罚款并且要抚养教育这些子女,使得农民的家庭负担越来越重,更加缺乏养老的经济来源,也就更谈不上在社会保障方面的投入了。再加上农村对社会保障制度的宣传力度不够,大部分农民对社会保障制度不了解,认为交纳社会保险等保障费用会超出自己的支付能力,增加自己的负担,投入成本过高且短期内收不到效益。因此,许多农民参加社会保障的积极性不高,不愿参加到社会保障中来,这在一定程度上制约了农村社会保障制度的发展。

  (三)农村社会保障制度构建的路径选择。当前我国农村社会保障制度还存在着供求不均衡的状态,无法达到社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主“的要求。因此,必须采取措施将这种不均衡状态转化为均衡状态,以实现建设社会主义新农村的宏伟目标。在农村社会保障制度发展初期要分阶段、有计划地建立起多层次、多标准的保障体系,全面提高保障水平,为最终实现城乡一致的社会保障打下基础。从现阶段看,由于我国城乡二元经济结构在一定时期内还将继续存在,城乡社会经济水平短期内仍存在一定差距,所以目前不可能建立起城乡一体化的社会保障体系。再加上我国现实经济发展情况决定了在推行社会保险的过程中,对农民强制和过多地收取保险费势必会增加农民的负担,打击农民的投保积极性。因此,在农村社会保障制度发展初期应考虑各地区经济发展的实际情况,因地制宜地分别建立起有差别的农村社会保障体系。同时每个农村社会保障体系自身也应分层次予以逐步建立。各地农村可根据难易情况先实行社会救助、社会福利和社会优抚,在此基础上再逐步推行社会保险。从而逐步建立起以我国法定基本社会保障为主体、乡村集体保障和家庭储蓄保障等并存的形式多样、覆盖面广的多层次农村社会保障体系[3]。而随着社会保障制度的进一步完善和区域经济一体化的实现,在将来应实现社会主义新农村建设所要求的城乡社会保障制度协调一致、共同发展的目标。

  我国农村社会保障中存在的许多问题都是由于经济因素的制约而引起的。要从根本上解决这一问题,切实提高农村社会保障的能力,就必须建立起符合农村实际状况的多渠道的农村社会保障资金筹集机制。一方面,要加速发展农村经济,增加农民收入,以实现社会主义新农村建设要求的“生产发展,生活富裕“的目标。农村社会保障基金的多少和保障能力的强弱,首先受到经济发展水平和农民收入多少的制约。而解决两者之间矛盾的基本途径之一就是发展社会生产力,增加绝对利益的供应量。因此,国家不但要采取措施调整农村产业结构,增加对农业的投入,大力发展农村经济,采取各种措施增加农民收入,增强集体补贴能力和个人缴费能力,提高农民收入水平,而且还要杜绝各种针对农民的不合理收费,切实减轻农民负担。只有农村经济发展了,农民收入增加了,农村社会保障基金中来自农村集体和农民个人的部分才能有望持续稳定地增加。另一方面,保障资金要由个人、集体、国家共同负担,明确责任。社会连带思想认为,社会中的人们必须相互作用、相互依赖,为实现共同需要彼此之间要相互援助。基于社会连带思想,社会保障是一种社会连带责任或公共责任,国家和社会应当成为社会保障的责任主体,对全体社会成员的基本生活负有保障的责任[4]。因此作为农村社会保障制度核心问题的社会保障基金应由个人、集体、国家三方共同负担,国家、社会应尽可能增加对农村社会保障的投入,改变长期以来社会保障重城轻乡、重工轻农的做法,并强化国家对农民社会保障的责任。在目前我国经济还不够发达、中央财政的承受能力还相对有限的情况下,国家对农村保障基金的投入应根据地区之间经济发展水平的不同来区别对待。同时,个人和集体也必须承担一部分责任和义务,即建立起由农民个人、集体和国家共同负担、共尽责任的多主体农村社会保障资金筹集机制。

法律所倡导的利益保障机制的中心是依法保障农民的权益。它最主要的含义就是要在法律领域里,使利益主体通过自身的合法行为来实现自身利益。而合法行为的前提是要有完善的法律制度。农村社会保障制度的目标是实现社会成员在政府保障下的平等保障权利,并且使社会保障制度与计划生育、义务教育等制度相互协调配合。目前存在的农民保障意识比较薄弱、社会保障在农村进展不利的状况,很重要的一个原因就是社会保障立法滞后。因此,从建设社会主义新农村“管理民主”的基本要求出发,必须加快农村社会保障立法工作,加快农村社会保障法制化建设。只有通过立法,才能使农村社会保障制度规范化,并逐步覆盖到全社会。

  在社会保障制度建立与完善的过程中,政府要逐渐转变职能,充分发挥主导作用。当前的社会主义新农村建设已由原来的纯政府或农民发动的模式,转变为政府主导、社会协调和农民作为参与主体的模式。在这种模式下建立的社会保障制度,首先要求政府转变传统观念,将自己从原来担任的制度“管理者”角色逐步转化为制度“服务者”甚至是“促进者”的角色。同时要发挥第三种力量的作用,充分调动社会各阶层对农村社会保障制度投入的积极性,以加快农村社会保障制度的建立。国家财政要加大对农村社会保障的资金投入,通过政府公共财政向农村社会保障倾斜,把对农业的传统补贴转化为社会保障。而在对农村公共产品加大供给的同时,特别要加强对农村基础设施的投入,不但要满足农民的生活需要,还要满足农民的发展需要。从而在保障农民基本生存权的基础上,进一步实现农民的平等发展权。其次要求政府要调动农民参与社会保障的积极性,使其成为真正的参与主体。政府要通过新闻媒体等途径来增强广大农民的社会保障意识,加大对社会保障的宣传力度,使广大农民认识到随着社会的发展,农村社会保障资金在今后将主要不是依靠国家财政拨款,而是按照权利与义务对等、效益与公平兼顾的原则,由社区积累和个人投保为主来筹集,最终将农村社会保障的目标由最初对农民的基本生活保障转化为生产保障,由最初的生存保障转化为发展保障,并实现社会主义新农村建设“乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求。

 

[参考文献]

[1]成思危.中国社会保障体系的改革与完善[M].民主与建设出版社,2004:358

[2]李长健.论农民权益的经济法保护———以利益和利益机制为视角[J].中国法学,2005,(3)

[3]任保平.建立健全我国的社会保障体系[J].经济学动态,1998,(10)

[4]林嘉.社会保险对侵权救济的影响及其发展[J].中国法学,2005,(3)