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吴 宁:论我国金融监管理念与制度的完善

作者:admin 发表于: 2016-08-02

【摘 要】 全球性和区域性金融危机频繁发生,预示着建立于30年代的金融监管体系已经越来越不能适应金融业发展要求。尤其国内金融市场逐步全面的开放已势在必行,金融系统的安全性受到严重挑战,金融体系的风险防范和监管体系还有待改善。

【关键词】 金融监管 低效分析 全球化

 

  金融监管就是金融市场中一组专门的行为规则,并通过这些行为规则(如条例、规则、守则、指引、原则、监管计划、政策及处罚赔偿计划等)来减少市场失灵、构建市场秩序、保护投资者权益、促进市场竞争及实现金融资源优化配置。[1]综观世界各国,凡是实行市场经济体制的国家,无不客观地存在着金融监管。作为保障金融体系运行安全、防范金融风险的必要手段,金融监管历来是各国政府和金融监管部门十分关注的问题。对于监管机构的设立、监管权限的约束,以及监管标准的制定都是十分审慎的。尤其是20世纪90年代以来,全球性和区域性金融危机的频繁爆发,更使得各国政府和金融监管部门将监管重点从合规性监管转向对金融风险的控制与预防。[2]我国自中国人民银行独立行使金融监管职能以来,金融监管体系不断完善,金融监管力度也逐渐加强,但就监管效果而言,却不尽人意,消极金融现象时有发生。关于监管低效的原因是综合性的,以下从金融体制改革的路径选择与制度安排方面分析造成我国目前金融监管低效的必然性,并对如何完善我国的金融监管理念和制度做出了尝试性回答。

一、金融监管所面临的压力

    长期以来,我国的大多数金融机构以单纯追逐资产的增长作为自己的经营战略,完全依赖于表内业务的增长,而忽视了表外业务的发展,金融创新不足,导致金融机构资产效益低下。对信贷资金来源过度依赖,使高息揽存的行为时有发生,严重扰乱了我国的金融秩序,也使得金融监管陷入了困境。

    首先,从金融机构的行为来看。一方面,由于市场竞争日益加剧,优质资产的总置有限性与金融机构资产增长欲望无度之间形成尖锐矛盾,致使金融机构的优质资产占比下降,信贷风险持续增大,不良贷款普遍增多,资产风险不断攀升;另一方面,金融机构为维护其市场形象与公众信誉,从而提高其信贷资金的能力,不得不相应降低成本控制预期,用超负荷的成本费用掩盖长期积累起来的资产风险。这些都使得金融监管面临隐性风险的挑战。

    其次,金融机构面对市场竞争,开始愈来愈重视发展表外业务与金融创新。这无形中又增加了金融监管的难度。金融创新的动力大多来源于规避金融监管,这就要求金融监管要不断发展以适应新的要求。既要审视监管范围是否有效,更要改进与创新监管手段。

    再次,巴塞尔银行委员会于1999年发布了《新资本充足率框架》征求意见稿,对于规范与统一全球银行监管标准做出了进一步的努力。它主要通过三个支柱来控制银行风险,一是最低资本要求;二是监管当局对资本充足率的监督检查;三是银行业必须满足的信息披露要求。其中特别强调了监管人员对银行资本变动状况进行持续性检查的重要性与凸现市场监督在控制银行风险方面的作用。

二、渐进式改革路径带来的金融监管低效

    中国的经济体制改革是一种渐进式的改革,即试图在不触动原有利益格局的情况下,缓慢推进改革步伐。20年的经验与成果也充分证实了渐进式路径选择的正确。但是,相对于前苏联、东欧,我们的成功是源于初始条件的不同,还是改革方式有异呢?就此,国内外经济学家看法存在较大差异。其实人们忽略了货币化水平差异这一重要的条件,正是由于人们强调初始条件时,未考虑货币化水平的差异,因此在以前金融因素就不能进入研究视野。而事实上,在改革过程中,随着财政支持型经济向金融支持型经济的转轨,金融因素对经济增长的贡献日渐显著。如果把货币化水平或金融因素放入视野之中,则渐进式改革路径的选择正是源于初始条件的差异。换言之,就是由于金融因素的差异。

    可见,金融因素差异决定了改革路径的选择,也决定了金融体制改革本身将采取渐进式的改革模式。由于在渐进改革中需要巨大的金融支持,从某种意义上也就限制了金融体制的激进式模式的选择。也正是如此,才使得金融业一方面要为渐进式改革提供支持,另一方面又不得不在自身维艰的改革模式中产生金融监管低效的必然无奈。

三、金融制度的过渡安排对金融监管效率的影响

    在转轨经济条件下是进行垄断性的金融制度安排还是迅速引入非国有的或国家不进行直接控制的竞争性金融制度安排,这是金融制度安排的主题。[4]在转轨经济条件下,纯粹的市场金融制度无法提供足够的货币供给。在流动性偏好的假设下,如果不配合以适当的过渡金融安排,将会出现货币供不应求的局面,从而难以动员足够的储蓄资源。[3]转轨中的经济也会因无法获得及时而有力的金融支持而呈“J型”下降。如果迅速引入竞争性金融安排将使国有金融机构面对一个均衡的高利率水平,也就意味着国家要支付更大的成本去动员储蓄来为国有经济提供金融支撑。所以在转轨时期,对金融制度必然是一种过渡安排。

    随着体制外企业的不断成长,非国有企业产出的迅速增长被纳入地方政府的效用函数。于是地方政府开始为体制外企业寻求金融支持,由于金融制度的过渡性安排,体制外金融机构很少,大部分仍是体制内的国有金融成分,显而易见,地方政府为体制外企业寻求金融支持的行为本身就意味着要与国家争夺金融资源的使用权。这其中又会产生新的寻租行为,影响金融监督的效率。

四、当前我国金融监管的现状与发展趋势

  金融监管目标与金融监管目的的具体化,是国家金融监管指导思想的具体体现,它从属于国家金融与货币政策目标。金融监管主要是促进一个高效而又防止垄断且富有竞争的金融体系的完善与繁荣。金融监管的最初目标只是注意保障储户利益和维护货币稳定。近十多年来,人们越来越重视银行业的行为和非银行金融机构的竞争与安全,并注重如何在制度建设上建立保障有效、富有竞争力的金融体系,促进金融市场的竞争、效率、一体化和稳定。当然,由于各国国情的差异,经济发展水平和金融业发展状况的不同等原因,也决定了其金融监管具体目标不尽相同。

(一)我国金融监管的现状分析

    银监会设立前,我国实行的是由中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式,而中国人民银行兼具监管银行和制定货币政策的双重任务。随着金融形势的发展,传统的金融机构性监管模式(中央银行监督银行业、证券监督管理部门监督证券业、保险监督管理部门监督保险业,彼此相互分离和独立)已经不能适应新的发展要求。以中央银行对银行业的监管为例。在新的金融格局背景下,中央银行监管银行业面临两难选择:一方面中央银行要负责货币政策的稳定,要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数;另一方面,中央银行又要注意商业银行的证券信用风险,保证商业银行具有充足的流动性,防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策,以保证币值的稳定,因此客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能,尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此.

    2003年3月10日,十届全国人大一次会议举行第三次全体会议,会议经过表决,通过了十届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的决定。方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来,并与中央金融工委的相关职能进行整合,成立中国银行业监督管理委员会。由此,我国形成了银监会、证监会和保监会共同负责金融监管的格局。

(二)我国金融监管的发展趋势

    1.监管背景:金融混业经营的趋势及影响

    众所周知,导致全球范围内金融混业经营趋势的原因是多方面的,如金融创新、金融全球化、信息技术现代化等等。其中,金融创新是根本,金融全球化带来了金融创新的迫切要求,而信息技术现代化则为金融创新提供了强有力的技术支持。金融创新的浪潮集中体现在20世纪七八十年代,当时为了打破资产价格方面的限制(如美国的“Q条例”)、金融机构地理设置限制(如美国禁止跨州设立分行的法规)、金融机构具体行为限制(如美国1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》)等,出现了许多逃避管制、防范风险、追求收益的金融产品创新和金融机构创新,这些创新涉及保险、证券和银行业,它们在丰富居民和机构投资渠道的同时,也对传统的金融体制造成了巨大的冲击。

    2.监管要求与发展趋势

  监管者分别对不同对象进行监管、彼此间相互脱离的机制已经不再适合新的金融体制。原因在于:国际竞争和技术创新(主要是信息技术)越来越模糊金融机构之间的界限,金融机构往往同时经营多种业务。如银行并购保险公司从事保险业务、商业银行和保险公司都是开展基金管理业务等等。这意味着单个金融机构业务的多元化将涉及多个独立的监管者。在这一背景下,如果多个监管者同时对同一个单独的金融机构实施监管,那么将必然造成监管重复、监管低效和浪费成本。于是金融监管的一大发展趋势,功能性监管的思路和设想应运而生。功能性监管是指中央银行同其他功能监管者(包括证券交易委员会、证券交易商协会、保险委员会)相互配合,共同识别单个金融实体的风险以及整个金融持股公司的整体风险。[5]功能性监管有两大优势:首先,在分业监管条件下,金融监管机构各自为政,相互之间的协调、沟通比较困难,监管效率不高,监管成本增加,随着金融市场的不断发展变化,金融监管机构一体化(即统一监管)应比分业监管更为有效。其次,金融机构的混业经营现象已经越来越普遍、甚至成为一种趋势,尤其是通过并购产生了众多的金融集团,在这种背景下,建立统一的金融监管机构能够全面覆盖各类金融机构,堵住金融监管漏洞。

    金融监管的另一发展趋势是要加强跨境金融监管的合作。根据巴塞尔协议的相关规定,对于跨境银行,母国监管当局和东道国监管当局应该进行合理的监管分工和合作。通常,母国监管当局负责对其资本充足性、最终清偿能力等实施监管,东道国监管当局负责对其所在地分支机构的资产质量、内部管理和流动性等实施监管。同时,两国监管当局要就监管的目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。在金融全球化条件下,为了有效监管本国商业银行的境外业务以及外国银行在本国的金融业务,进一步加强跨国间的监管合作已经变得越来越迫切和越来越重要。

五、如何完善我国金融监管理念及制度

    随着中国市场经济体制的进一步完善,金融监管已经成为影响金融市场运行效率的关键性因素之一。如何完善我国的金融监管立法将直接影响我国经济安全及国民经济的稳定有序的发展。目前,中国的金融监管存在多个方面的制度性缺陷,笔者认为以下缺陷特别值得我们在考察金融市场时给予关注并且结合实际给出了些许改革建议。

  (一)金融监管与激励不相容。激励不相容的监管,必然迫使金融机构付出巨大的监管服从成本,丧失开拓新市场的盈利机会,而且往往会产生严重的道德风险问题。激励相容的金融监管,强调的是金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施,而应当参照金融机构的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴,引导这两种力量来支持监管目标的实现。

  (二)在行政色彩浓厚的监管体制下,往往容易忽视对于监管成本的衡量,或者容易夸大监管的收益而低估监管的成本。实际上,金融监管的成本不仅包括金融监管机构运行的行政成本,金融机构为了满足各种合理或者不合理的监管要求所产生的成本,还包括可能对整个经济体系运行带来的效率损失。不同的监管措施,其成本收益可能存在较大的差异。当监管的预期净收益达到最大时,也就达到了理想监管均衡强度,因此监管并不是越严越好。这就要求政府和金融监管当局要结合实际,适时的调整监管的范围和强度以满足金融市场和经济发展的需要。

  (三)在当前的金融监管中应当引入激励监管的理念,即充分尊重金融机构的创新能力,同时,要鼓励经营良好的金融机构快速发展,在机构设立、业务开展等方面给予其更大的自主权和灵活性。这样,在以后的不长的时期内整个金融体系的效率和稳定性必然相应提高。

  (四)金融监管应当鼓励金融创新,改变目前过于严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况。在讨论《证券法》的修订时有一种意见认为,整个证券法可以基本不进行修改,只需要补充一条,即“凡是本法没有禁止的,都是可行的”,这实际上体现了一种深刻的监管理念、立法理念的分歧,体现了对于金融创新是否包容的监管理念。

  (五)要引入金融监管的成本收益理念和问责机制。在条件成熟时,应当要求监管机构必须对监管措施进行成本收益分析,只有监管预期收益大于成本的监管措施才能够实施,同时还应当将这些评估结果正式公布,以接受公众的监督。

  (六)要适应混业经营的发展趋势,逐步为金融监管体制从分业监管转向混业监管、从机构监管转向功能监管创造条件。目前,在金融机构的交叉领域,金融创新往往也最为活跃,例如通过银行私募的证券基金管理公司的集合理财计划、基金公司发行的货币市场基金、以及不断涌现的金融控股公司热潮等等,这些金融创新的出现,实际上是对现有的分业监管、机构监管的挑战,如果不及时对现有的监管体制进行调整,就可能会形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带。

六、结语

  当前,我国市场经济发展还不成熟,各项金融监管工作刚刚起步,监管力度和效果还不够明显,表现为应急救火的多,提前预防的少;单项检查的多,综合考评的少;孤军奋战的多,协同配合的少;区域监管标准多样且随意等等,究其原因主要是监管思路缺乏多维性、科学性、超前性,监管格局也缺乏系统性、规范性理念,这与社会主义市场经济和金融业发展要求,同国际惯例及通行作法尚有差距。随着我国加入了WTO,金融业也将走向世界,推向市场,这种历史的必然客观要求我国的金融运作和监管,必须按国际规则来办事。为此,现阶段如何找到有效的合力监管同盟,构建一套新形势下适合中国国情的高效、规范的监管模式就显得尤为重要,通过比较与借鉴市场经济国家金融监管的成功经验,遵循国际惯例和监管准则、笔者认为可采取的基本思路是:立足于中国国情,选择好监管模式;建立一元化、分层次、独立运作的监管组织体系;健全完善的制度体系,科学的监管指标体系、权威的法规体系、规范的操作体系、可靠的信息体系和配套的外部运作环境;量化监管内容,规范监管程序,寓监管于服务,以监管促发展,构筑规范化的监管模式。

 

参考文献:

[1] 李一平、郑敏. 金融创新与金融监管的互动关系[J]. 现代审计,2006(1),76 .

[2] 何俊德、何晋洁. 论金融开放条件下我国的金融监管[J]. 科技与管理,2006(1),94.

[3] 张杰. 中国金融制度的结构与变迁[M]. 太原:山西经济出版社,1998,209-210.

[4] 何兵.货币金融学[M].北京:中国人民大学出版社,1998,112-113.

[5] 童士清.自上而下的金融体制改革路径及其绩效评价[J].经济评论,2000(2),112.