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马良灿:土地征用中的国家、地方政府与农民的三维关系——土地征用问题研究评述

作者:admin 发表于: 2016-08-02


【摘要】征地行为所引发的社会问题日益严重,威胁到了“失地农民”的各种社会权利和农村社会的和谐与稳定。本文将土地征用问题置于国家、地方政府与农民的三维关系之中进行考察,并沿着土地制度、农民维权运动、国家与农民的关系、土地征用补偿制度等四条路径对我国学术界关于土地问题的研究进行了较为系统的评述。作者认为,在认识征地问题时,应当采用一种综合的观点,将以上四种视角结合起来进行考察。只有这样,才能真正把握土地征用问题的本质。

 

 

    “中国征地不仅仅是经济问题,也不是一个简单的制度安排问题或改革问题,它已经是一个政治问题,应该提高到政治高度来认识”[1]。 近年来,农民因失去土地,补偿不足而不满,各种类型的农民维权运动不断发生,引发了严重的社会矛盾,威胁到了广大农村社会的正常的社会生活与社会环境。更为重要的是,失地农民的利益受到极大伤害,“他们失去了最基本的就业岗位,失去了一种低成本的生活方式,失去了一种低成本的发展方式,失去了生存和发展的基本保障”(廖小军,2005:P51)。 因此,一直以来,围绕着土地征用问题,我国学术界展开了激烈的讨论,并形成了一些富有启发性的观点,抓住了土地征用中的核心问题。归结起来,这些学者的讨论主要围绕着以下四条基本路径展开:一是将目标直接对准我国的土地制度;二是将土地征用与农民的维权运动结合起来进行考察;三是将土地征用放在国家与农民的互动关系之中来进行考察;四是关注土地征用的补偿制度,关注农民的生存问题。以下,我们将对以上四条基本路径进行梳理,以便认识我国土地征用问题的真正本质。

 

 

 

一、我国土地制度的缺憾

 

   从土地制度的角度进行思考,部分学者认为,在土地征用过程中之所以会引发严重的社会问题,根本原因在于我国土地制度中所有权主体的错位、土地的归属权不明确、土地使用规则不确定。在这一问题上,张静、王华春等的观点具有代表性。张静指出,在中国乡村社会发生的大量土地纠纷中,人们会分别引用不同的合法性依据来说明自己“正确”:一些人会援引土地承包合同,认为土地是承包户在承包期间专门使用的财产,其生产价值应当属于集体户;另一些人则会援引土地法中“集体所有”条文,认为它属于村庄所有成员的公共财产,其价值应当由所有村民共同分享;还有一些人援引一般的“公有制”理念,认为土地是公家的,应当由“公家”机构或人员即政府来决定如何处理。这实际上涉及到了三个更为具体的问题即土地财富按照什么规则分配、由谁来决定、实施这种分配、土地分配规则的合法性来源,即它以什么途径获得社会承认,并能够作为实践中的分配依据。在我国的土地管理制度中,存在着多种土地使用规则,这些规则受到了国家政策、村干部决策、集体意愿和当事人约定的影响。这四种力量中的每一种都可能成为使用土地的力量,人们都可以从中找到“合法”依据。国家力量理论上具有最高地位,它可以以新的土地政策来改变基层惯例,但它却无法通过其代理人即地方政府来完全执行它的政策,相反,基层政府由于拥有审批、管理和分配土地的权力,反而可以利用这一“国家”身份从事土地和财富交易,以牟取暴利。县政府可以发文件对国家的政策做出因地制宜的解释,村干部也可以以执行者的身份对国家政策进行因地制宜的变更,他们代表“集体”(所有者)管理土地并对土地收益进行分配,当事人也可订立不一定符合国家政策的土地使用合约。这样,我们看到,中国的土地使用规则是一个具有多个合法性声称的系统,即非限定的合法性声称系统。一方面,根据承包法,土地可以经农户分别承包,而且承包期限被承诺可以不断延长;另一方面,依据土地法,乡村土地的所有权是集体所有的,没有确定的个体具有最终产权。这样,承包户的权利更接近于定期耕作并获得该阶段收益的权利,但这份权利显然和所有权不同。同时,依据惯例,基层政权机构是集体所有权的代理人,他们可以代表村民处置集体财产,包括和当事人签订租赁、买卖和承包合同,还可以通过文件形式发布政策、解释法律并参与调整土地纠纷。上述各项规则都是“合法”的,它把所有权、所有权代理人和使用权分开处理,因而产生了几种与地权相关的社会身份:所有者、所有者的代表、使用者。面对土地权利问题,这几种身份都构成法律承认的直接或潜在的当事人,他们事实上都可能根据土地分配后果的预期和利益情势的判断,参与规则的选择过程。这样,我们看到,由于合法身份很多,国家、基层干部、群众集体和当事人都可以参与,如果他们有分歧,只能通过力量竞争解决问题。与法律过程不同的是,这里不是规则衡量,而是力量衡量。如果我们把以维护利益为目的的力量竞争定义为利益政治活动,上述选择活动的目标显然指向影响或控制规则的确定,这使法律纠纷的性质朝向政治性转化:它的核心不是判断何为合法行为,而是判断何为公正规则,即什么样的规则是正确的、政治上可接受的,因而应该被采纳的。这种政治转化使得地权成为一个在多种身份参与下的、不停止的协定缔结过程,他们之间通过力量对比决定胜负,这意味着规则的不确定现象。非限定的合法性制度背景使权力和社会力量都有可能根据利益需要和阐释,对规则及其代表的原则进行取舍(张静,2003)。张静的分析使我们看到了我国土地使用规则、土地使用主体的不确定性。由于任何一方都可以为使用或征用土地找到“合理”的法律、政策或传统惯例的依据,使得土地征用问题一开始便带有明显的政治色彩,已经远远超越了法律的界限和范围,从中引发的各种社会冲突也只能通过政治的手段来解决,而这种解决方式的主要依据是力量对比。这样,我们看到,土地征用过程中对农民来说无疑处于十分不利的状态。

 

 

   王华春等通过对城市化过程中的“城中村”的土地征用问题的研究后认为,在我国的土地制度中,土地归属集体所有,由村民委员会经营管理,但真正的土地所有权主体不够明确,即所有权主体多元化,所有者主体缺位;土地所有权主体不确定,土地使用产权不明确,社会保障体系不完善。政府通过征用城郊土地扩张城市规模,地方政府通常以公共利益的名义征地或低价补偿而不断地侵占公共空间,加剧了土地供给与城市建设用地之间的矛盾。中国土地的集体所有权只是名义上的所有权,集体所有的土地产权机构一直由国家拥有最终所有权。集体和村民只有使用权和经营权,但实际上集体并没有完整的土地产权。以公共利益的名义征用村集体土地时,没有完整产权的集体土地只有服从于征地运动(王华春等,2006:P76-78)。

 

 

   由于我国的土地管理制度缺乏弹性并逐渐暴露出了很多漏洞和不足,因此土地的调整问题也成为了学术界争论的一个交点。对于农地调控的问题,毛丹等进行了较为系统的研究。他们首先对先前的两种方案即从土地土地所有制层面着手和“物权化”方案进行了分析,然后将视线落脚在村级组织的农地调控权上。他们指出,村级组织对农地的调控并非是“随意”的;村权之扩张也并非完全基于也并非完全基于一般性的法律框架不明,而是同时受到法律的两方面支持。一种是土地法规则本身,它给村集体以最大的自由裁量权;另一种则是村治的政治框架,它使村级组织调控土地成为村民自治、乡村治理的一个自然组成部分和自然过程。接着,他们以浙江四村的四个农地调控案例为论证对象并指出,村级组织是在村民自治的制度系统和村民自是的社会中实现农地调控的;这意味着,尽管村级组织的农地调控在调整承包土地、出售集体土地等方面存在一些不合理的现象,但它其实有一些相应的法律、法规资源,并成为村民自治运作的组成部分,甚至已成为它汲取财力、扮演农村公共权威、组织提供公共物品和公共服务的基本资源或条件(毛丹等,2004)。

 

 

 二、农民的集体维权行动

 

 

   因土地征用而产生的矛盾即征地补偿标准过低、社会保障机制的残缺和失业状态等是引发农民集体维权行动的主要原因。“当农民的自主空间受到侵犯或威胁时,他们会自觉不自觉地进行维护甚至反抗;当农民希望扩展原来的自主空间时,他们又会自觉不自觉地增加对公共事务的参与与监督。这两种行为可以合称为农民的利益表达”(俞弘强,2005:90)。这种利益 表达途径在现实的社会生活中往往表现为各种维权运动,其主要方式包括集体上访、静坐、聚众闹事等。李一平对城郊农民集体维权行动的机理进行了分析,他指出,农民的集体维权行动的发生是由于以下五个因素造成的:首先,社会转型促使利益主体分化、利益冲突显性化,国家、农村社区和农民的关系被简化为权力与服从的单项关系,而且在土地征用中一些地方政府为了谋求政绩和增加地方财政收入,采用低征高卖或征地时压低补偿标准,导致土地收益分配的不合理:其次,在土地征用过程中农民的国民待遇缺失,严重侵犯了农民的生存道义原则,各级政府在短期内大规模征用土地同时,并没有建立起一套完整的社会保险制度,使得失地农民失地失业缺保障,生活陷入贫困;其三,压力体制和社区利益代理人缺位,导致基层党政权威下降,乡政府的角色已蜕变为谋利型政权经营者,他们以政府或公用的名义侵犯乡村社会的利益,这必然导致干群关系紧张。而村干部的角色冲突致使乡村社区组织利益代理人功能严重衰退,他们往往以权谋私,引发村民的严重不满;其四,利益表达渠道不畅,造成农民利益表达制度性错位;最后,群体认同强化了集体行动的能力,当村民强烈地感受到自己的土地权益受到严重的侵犯时,保护属于自己的土地权益不被外部力量盘剥而起来抗争就成为集体维权行动最具号召力动因。城郊农民的集体维权行动是在他们觉得自身利益受到损害而不能再忍受时发生的,行动的主要目的就是迅速、直接地改变无法忍受的状况,实现某种利益要求。而解决、规范的主要途径有二,即利益保障机制的建设和法制化的利益表达机制的建设(李一平,2005)。

 

 

   当代中国农民维权的解释框架主要有两种即斯科特的“日常抵抗”与欧博文的“依法抗争”。斯 科特指出,农民反抗强权的方式不是大规模的叛乱和革命,而更多的是采用一些平淡无奇的日常武器:偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、诽谤、纵火和暗中破坏等等。这种反抗不需要协调,它们利用心照不宣的理解和非正式的网络,通常表现为一种个体的自助形式,它们避免直接地、象征性地与权威对抗(斯科特,2007:2)。“但奇特的是,这是一种没有正式组织、没有正式领导者、没有宣言、没有预期、没有名目和旗号的社会运动。……农民发起的形式多样、数量众多的小规模反抗,最终会使自诩高明的大人物们在首都构想的政策陷入全然混乱之中。这样,农民的行动改变或缩小了国家可用的政策选项。正是以这样一种非叛乱的方式,农民经典性地表现出其政治参与感”(斯科特,2007:P43)。“隐藏的文本”需 要特定的场合和特定的表演者,它在一个有限的公开中都是专门制作的,它排除或者藏匿于特定的他者。它不仅包括语言行为,还包括整个的实践过程。它表明在屏幕背后,从属阶级有可能制造和维持一个社会空间,在其中权力关系所表达的官方文本被从后台加以反对。它不只是幕后的怨言和恼怒,也是为减少占有而在实际上被实施的计谋。这些日常反抗形式表明,在强大的权力支配和经济占有的情境中,农民正是以他们特有的反抗对抗着无法抗拒的不平等(郭于华:2002)。“依法抗争”即 以政策为依据的抗争,是农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和地方官员侵害的政治活动。在依法抗争的的解释框架里,农民是利用中央政府的政策来对抗基层政府的土政策,抗争者认定的解决问题的主体是上级,抗争者不直接对抗他们控诉的对象。这种反抗方式是一种公开的、准制度化或半制度化的形式,使用的方式主要是上访,以诉求上级政府的权威来对抗基层干部的“枉法”行为,而且它一直是以具体的事件为背景,主要是一种有关集体具体利益的抗争。

 

 

   在“日常反抗”与“依法抗争”的基础上,于建嵘提出了“以法抗争”的农民维权模式。他指出,“以法”是直接意义上的以法律为抗争武器,抗争者是以直接挑战抗争对象为主,诉诸“立法者”为辅;在“以法抗争”抗争中,抗争者更多的是以自身为实现抗争目标的主体。农民以法抗争的主要形式有上访、宣传、阻收、诉讼和逼退、静坐和示威等。其基本目标具有十分明确的政治性,已经从资源性权益抗争向政治性权利抗争方向发展。在组织形式上“以法抗争”的维权模式具有如下特点:有一定数量的意志坚定的抗争精英;具有明确的宗旨即维护中央政策和国家法律赋予农民的种种合法权益;成员之间有一定程度的分工,客观存在着领导与被领导的关系;具有一定的决策机制;具有一定的激励-约束机制。于建嵘指出,自1998年以后,农民的抗争已经进入到了“以法抗争”阶段。这种抗争是以具有明确信仰的农民利益代言人为核心,通过各种方式建立了相对稳定的社会动员网络,他们认定解决问题的主体是以他们为主导的农民自己,抗争者直接挑战他们的对立面,是一种旨在宣示和确立农民这一社会群体抽象的“合法权益”的政治性抗争(于建嵘,2004)。此外,于建嵘通过对H县农民维权抗争抗争精英身份转变过程的实证研究,探讨了农民集体行动的动力机制。他指出,当代中国农民的维权抗争行动是在没有建立稳定的社会组织的情况下发生的,压力或激励均来自于外部,因此,农民所进行的维权抗争主要不是根据“集团”内部“奖惩分明”所进行的“选择”,而是对“集团”外部“压迫”的反应。农民维权抗争精英身份转变具有三个同类过程,即路见不平式、逼上梁山式及两者的混合式。这些精英都是在外力下成为集体行动的参与者,而基层政府及其官员的压迫是农民走向集体行动最为主要的动力。也就是说,在一个只有共同的利益诉求而没有明确组织形态的社会群体中,集体行动的参与者的真正动力是集体外部的压力(于建嵘,2006)。

 

 

   应星则从草根动员的角度并通过对四个个案的比较研究对农民群体利益的表达机制进行了分析。他指出,草根动员而非专业化动员,是中国农民群体利益表达行动的一个基本特征。所谓草根动员,是指底层民众中对某些问题高度投入的积极分子自发地把周围具有同样利益、但却不如他们投入的人动员起来,加入群体利益表达行动的过程。底层民众中那些发起动员的积极分子就是所谓的草根行动者。应星将乡村精英分为两类,即乡村制度精英(村干部,不含村民小组长)和乡村非制度精英。而草根行动者大多属于乡村非制度精英,他们在当地具有一定的文化资本和社会资本,是一个临时的角色,在政治行动上是随机性的。他们本身就是利益的受损者,因此他们既是在为私立奔走,也是在为公益奔走;他们既是在为民众说话,也是在为自己说话。草根行动者保安全的私心与代民言的公心是缠绕在一起的,他们在发动群体行动时必须精心组织、遵守“踩线不越线”的行动策略,而且还要把握好达成妥协和结束群体行动的适当时机。总之,草根行动者所进行的草根动员,使农民群体利益表达机制在表达方式的选择上具有权宜性,在组织上具有双重性、在政治上具有模糊性。草根动员既是一个动员参与的过程,同时也是一个进行理性控制并适时结束群体行动的过程(应星,2007)。

 

 

 三、国家与农民

 

 

   土地征用问题涉及到的直接利益主体主要是国家、地方政府和农民,因此将该问题于三者之间的关系之中来进行考察,必然会扩展人们对征地问题理解的视野。在现实生活中,由于地方政府是国家利益的代理者,因此我们将三者之间的互动关系简化为国家与农民的关系。而对于这一问题,程为敏、周飞丹、仝志辉等学者的观点具有代表性。程为敏将村民自治当作一个独立主体放在农民——国家的关系中进行考察,认为村民自治的主体性是极不完善的,它在与国家的关系中明显处于弱势地位。这种弱势性主要表现在残缺式产权、服从型民主、非决策参与、输局博弈等方面。残缺式产权在国家与农民的关系中主要表现在土地所有权上。所有征地都是单向确定的,即征用土地的一方决定要征地,而所谓拥有土地集体产权的村民自治组织到此顶多可以在补偿费上讲讲价钱,对于征地本身却不能说“不”。不仅如此,这种单向产权的性质就其方向上看还是内向的,即国家的权力可以渗透进入村庄内部,从而侵占村庄的利益,而村庄的权力却不可能对国家采取同样的举动。所谓服从型民主是指村庄民主在很大程度上成为贯彻上级政府的行政任务的工具,而非村民主体意志的体现。由于村庄产权的内向性,它无力抗拒来自外部、特别是上级政府的权力入侵,这就把许多本非村庄自身造成的矛盾冲突引进到村庄内部来,成为村庄民主政治必须面对的难题。当中央政策明确规定的权利受到地方政府的侵犯时,农民就开始奋起参与了。但这种参与往往是有语无声,是非决策参与。由于向上表达的无效,农民们逐渐懂得自己政治参与的有效范围是在村庄之内。于是村民们纷纷擦亮双眼,紧盯住村里的利益所在,以至于村庄的日常生活政治化,人人都参与,投身到政治漩涡中去。这样,外来的矛盾激发内在的矛盾,村民的高度参与进一步激化矛盾,矛盾不能收场又会导致政府干预,最终这种参与就演化为村庄内各种势力之间的内耗,其结果是越参与,村庄的内耗越严重;越参与,村民就越依赖政府的调停。从输局博弈看,农民一方无论付出多么高昂的代价,最终取得多么理想的结果,至多也就是把自己应得而被侵占的权利收复回来,等于回到博弈开始的起点;即使不计成本,充其量也就算是个平局,几乎不可能从地方政府手中赚出利来。概括而言,在国家——农民关系中,村民自治组织一方处于被动、单向、内敛的弱势。国家一方的权力可以入侵它,而它只能以服从的“自主性”将这种外来矛盾输入村庄内部化解,如要抗拒博弈,结果只能是注定的输局(程为敏,2005)。

 

 

   与程为敏不同,周飞丹将视线转移至土地中用和开发过程中的地方政府的行为模式及其动机上。他指出,在土地征用和开发过程中,地方政府主要通过财政和金融手段积聚资金,“圈地”只是“圈钱”的手段而已,因此,土地征用和转让成为了地方政府新的谋财之道。这种情况主要是由于目前的土地集体所有制和政府垄断一级土地市场造成的。在这种制度下,农民根本不是土地的所有者,因而也缺乏与政府就补偿问题谈判的能力。由此可见,地方政府之所以如此生财有道,除了财政体制改革施加的严厉之外,农民缺乏土地的所有权无疑是一个更大的诱因。农民因失去土地、补偿不足而不满,各种社会矛盾加剧。概言之,政府的圈地行为一方面积累了大量的金融风险,另一方面又因为对农民的土地低价补偿而造成了潜在的社会风险(周飞丹,2007)。

 

 

   仝志辉通过解答以下困惑而探讨了农民国家观念的形成机制,这些困惑是:国家和乡政府是怎样在农民的政治认知中被分开认识的?中央的农村政策为什么在农民心目中始终是好的?基层政府曾经具有的国家政策的代言人的身份是如何在农民心目中丧失掉的?农民对各级政府的不同认识对于农民的政治参与行为又产生什么样的影响?他以江西游村作为分析个案,对农民的国家观念的形成机制进行了探索。在农民看来,国家是分层的,有中央和地方之分,各级政府执行的政策并不是一样的政策;从保护农民利益的角度看,上级政府是真心为农民着想的,基层政府则无视甚至侵犯农民的利益,甚至背离了中央制定的政策;中央和省里对乡政府的违法行为并不知情,乡政府害怕农民上访。仝志辉以兴修水利为例,指出在人民公社时期,国家在农民心目中是亲近的、是强大的、是神圣的、是人格化的,这些特性也是人民公社所具备的。人民公社与国家是一体的,它是国家的化身,它代表国家来安排生产和农村社会的秩序,是国家的代理人。人民公社被乡政府取代后,乡镇政府日益扮演着一个无助于或阻碍村庄利益实现的角色,因此,村庄对乡镇政府的背弃就是一个自然的事情。在农民眼中,有的基层政府越来越成为借国家权威横行、成为农村社会寄生的一个恶瘤。因此,乡政府逐步成为了中央政策的违背者,走向了农民利益的对立面。改革开放后,国家在施行权力时越来越依赖于正式的法律、媒体、舆论等方式。农民对于国家的想象主要就是通过它们进行的,农民对国家的认同感、信任感和依附感依然强烈,而且国家在无意或有意中与基层政府保持距离,从而维持了农民对自身的认同。这样,我们看到:当前农民国家观念的一个鲜明特点是国家和基层政府的分立;农村公共工程兴建是农民国家观念现代化的重要机制;中央政府和地方政府在当前具有维持自身合法性的能力更强(黄宗智主编,2006:156-193)。

 

 

 四、土地征用补偿制度的缺憾

 

 

   我国的土地征用补偿制度存在着很多缺憾,失地农民在丧失基本的生存资料后大多落入了生活无保障、就业无岗、发展无能的困境之中。如何完善我国的土地征用补偿制度,缓解失地农民面临的生活困境成为摆在我国政府面前的重大社会问题。在这方面,廖小军、李俊峰、邹农俭等的观点具有代表性。廖小军指出,我国土地征用和补偿制度存在着以下问题:首先是土地产权不清晰,当前在土地征用、开发、流转和补偿分配中存在严重的权力错位,存在公权侵犯私权,行政权侵犯财产权,使农民遭受不公正的待遇;其次,我国的土地征用法规存在着安置补偿标准低且不科学、随意性大、安置责任主体不明确、安置方式单一、征用范围过宽,公共利益无限扩张等缺陷;第三,土地征收补偿款分配不合理、管理混乱;第四,政府错位,广泛存在与民争利现象,在土地征用程序上农民作为所有者完全处于被动地位,无法参与到征用协商谈判中来。他指出,农村土地制度和土地征用制度是产生失地农民问题的根本原因。(廖小军,2005)。因此,改革和完善农村土地制度,健全土地征用补偿机制,建立失地农民社会保障制度,是解决失地农民问题的根本途径(廖小军,2005:353-355)。

 

 

   李俊峰则指出,我国目前实行的征地补偿标准是一种与土地政策无关的政策性标准,大致上属低层次的不完全补偿标准。具体来说,我国征地补偿安置制度存在着以下缺陷:首先,低价补偿带来的土地使用的效率损失严重,出现了“征而不用”、“征而迟用”的现象;其次,征地补偿费计算方法的落后与时代发展不符,严重侵犯了农民的切身利益;第三,征地补偿的标准没有考虑到农村土地上依附的多重社会功能,没有为解决失地农民的就业和社会保障提供政策支持。因此,应当制定相关的土地征用法来协调公共利益与私人利益的矛盾以实现社会负担的公平,变征地“适当补偿”为“完全补偿”以切实保护农民的生存和发展权,并赋予农民集体土地后期收益权以保障农民长期稳定的收入(李俊峰,2005)。

 

 

   邹农俭等通过对江苏省苏州、南京、扬州和徐州四市城郊失地农民的生存状况的实地调查,较为全面地展现了这一群体的生存出境,同时也揭示出了我国土地补偿制度的很多缺陷。在征地补偿中,征地存在着暴利空间,农民得到的补偿与征地单位得到的得利悬殊太大,农民对补偿普遍不满意。失地农民由于自身的文化资本、社会资本的缺失,加之我国劳动力市场供过于求,因此该群体的失业情况十分严重。同时,这一群体缺乏基本的社会保障,面临着极大的生存风险。他们指出,只有将征地行为纳入法制化轨道、兼顾多重利益的平衡、才能切实保护失地农民的根本利益。这就得采取就业安置、“以土地换保障”、土地入股、征地补偿、建立失地农民的维权组织等措施(孙津主编,2005:206-220)此外,吴敬学等也对陕西省失地农民的现状进行了全面调查,指出失地农民失业现象严重,生活水平普遍下降,而造成这一后果的原因是现行征地制度缺乏合理性、政府行为不规范、征地补偿款的分配使用缺乏统一政策(孙津主编,2005:236-250)

 

 

   有学者指出,我国现有的农地征用制度存在着重大的缺陷:首先,在我国土地的征用中,对公共目的界定不足,存在着土地征用权的滥用,在巨额利益的驱使下,无法抑制土地决策过程中的随意性;其次,征地补偿制度的不合理使得失地农民无法得到应有的补偿。在整个征地过程中,一方面,由于寻租活动泛滥造成资源配置效率低下;另一方面,被征地农民被排除在平等的主体之外,其利益无法得到有效的诉求。这有其更深层次的制度根源:土地产权不明晰。现有农地制度无法保证农民不失地,也无法保障失地农民的利益[2]。

 

 

 五、结语

 

 

   以上,笔者主要从土地制度的缺憾、农民的维权运动、国家与农民、土地补偿制度的缺憾等四条路径对我国学者关于土地征用问题的研究进行了系统考察。从中我们看出了土地征用问题的复杂性,它不仅涉及到了法律的、制度层面的、国家、地方政府与农民的盘根错节的权力关系,而且还涉及到“何为公平,谁的正义”、“谁受益、谁受损”等根本性问题。土地征用不仅引发了严重的社会问题,而且是一个在政治上必须给予高度重视的问题,它严重威胁着失地农民的生存与发展问题,严重威胁到了农村社会的和谐与稳定,甚至引发了农民之间、农民与地方政府、农民与国家之间激烈的社会矛盾和冲突。同时,我们在分析土地征用问题时,应当将以上四种观点结合起来进行考察,因为正是我国土地制度的主体错位才引发了土地的征用问题、而土地征用补偿制度的不完善导致了农民的各种维权运动的爆发,这种维权又是在国家、地方政府和农民之间的各种话语之中进行和展开的。同时,我们还应当将农民的生存权、发展权置于土地征用过程之中来进行考察。

 

 

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