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李长健、王悦:论农村金融法制建设的完善

作者:admin 发表于: 2016-08-02

【摘要】解决“三农”问题最关键的是建立利益产生机制,促进农村经济发展,提高农民收入。但实际上,在利益产生过程中陷入了极度缺乏资金投入的困境,为此要进一步深化农村金融改革,建立农村信用社为主,农业发展银行、农业银行为辅,集合作性、政策性与商业性“三维”特征的农村金融体系。完善农村金融法制建设以引导和规范农村金融改革显得尤为重要。

 

关键词:农村金融;三农;合作金融;合作金融法

 

    “三农”问题是目前党和中央政府最重视的问题,同时也是最难解决的问题,因为它涉及的领域广,人员多,历史影响深。解决“三农”问题最关键的是建立利益产生机制,促进农村经济发展,提高农民收入。但实际上,在利益产生过程中陷入了极度缺乏资金投入的困境,农村经济的发展受到多方面的障碍,虽然国家提供财政支持,但是对于解决“三农”问题所需的巨大资金缺口而言,这只是杯水车薪。农村金融储备枯竭,融资能力差,农村信贷资金供给严重不足,市场化的金融资源配置亦加速了资金从农村流往城市,从贫困地区流向发达地区的趋势,导致原来匮乏的农村资金更加匮乏。种种现象表明农村金融体制改革刻不容缓,2005年初,中共中央、国务院就进一步加强农村工作,提高农业综合生产能力发出了“一号文件”。这是我国改革开放后关于“三农”问题的第七个“一号文件”。文件的第七部分就对农村金融工作作了集中和专门的阐述,强调要“改革和完善农村投融资体制,健全农业投入机制”,要“推进农村金融改革和创新”,要针对农村金融需求的特点,“加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”并进而就深化农村信用社改革,明确县域各金融机构为“三农”服务的比例、方式,加大政策性金融支持力度,新办为“三农”服务的多种所有制金融机构,探索建立小额信贷组织,扩大农业政策性保险试点等提出了要求。一号文件的出台为解决当前农村金融体制存在的弊端提供了政策契机并明确了改革的走向。这充分表明了国家加大金融对“三农”问题的支持力度,但另一方面也说明我国目前农村金融体制存在多方面的弊端,面临不得不再进行新一轮改革的困境。

 

  一、当前农村金融体制存在的弊端从农村金融机构的主体上分析,当前金融体制存在许多弊端,具体如下:1 、政府的农村金融职责缺位。农业发展银行作为政策性银行主要承担起了农副产品收购资金管理的任务,集中把资金投入农产品流通环节即收购和储备环节。但是需要政策性金融大量投入的农业小型基础设施建设、农田水利建设、农业综合开发等方面的信贷业务所占比例却非常小,没有真正承担起农业开发与发展的重任,设立政策性银行的初衷亦未能实现。

 

  2 、商业金融支农力度弱化。作为商业银行的农业银行的市场定位和经营策略发生了重大变化,资金投放从过去的以农业为主转为与农工商业并举,竞争的重点从农村转向城市。在金融服务上吸收存款多,发放贷款少。2001年国有商业银行吸储流出农村的资金在2000亿~3000亿间。⑴3 、农村信用社整体实力不强,难以发挥农村金融主力军的作用。虽然国家将农村信用合作社定位于支持农村金融的主体,但是改革进程遭遇多重问题,突出表现在:合作性不强,产权关系不清,群众基础薄弱;官办色彩浓厚,民主管理形同虚设,行业管理组织体系不健全;历史包袱重,不良资产比例高;对农民的金融服务少,逐利性增强。

 

  4 、邮政储蓄像“抽水机”一样大规模抽走农村资金。2001年邮政储蓄系统存款余额5911亿元,其中在县及其以下地区吸收存款3781亿,这些资金直接流出农村。⑵5 、农村正规金融服务的不足,导致民间高利贷盛行且屡禁不止。浙江温州民间借贷占整个农村资金市场总量的1/ 3,河南南乐县1999年新增民间借贷额超过当地当年新增贷款规模。河南新野县民间借贷最高月息达3%.在这种形势下,强化政策性金融最具操作性和可行性。

 

  二、农村金融体制改革的走向随着农村经济体制改革的推进,农村产业化和市场化发展要求金融体制的同步跟进,农村金融体制改革极其紧要和迫切,理论界和实务界对金融体制改革究竟何去何从众说纷纭,人言人殊。新一号文件指明了农村金融改革的大致方向。确立农村金融机构以服务“三农”为宗旨,建立农村信用社为主,农业发展银行、农业银行为辅,集合作性、政策性与商业性“三维”特征的农村金融体系。⑶首先,扩大农发行业务范围,强化政策性银行的导向作用。农业是个比较利益低、投资风险大的弱质产业,自身资金积累慢,容易发生流失,需要政府的支持和保护。政策性银行“一般由政府创立、参股或保证,为国家的特定经济政策服务”,⑷它对农业项目的先期介入,能有效地分散风险,引导和鼓励包括商业银行、工商企业、外商以及农民个人在内的社会投资主体加大对农业的投入,提高投资农业的积极性。调整农发行职能,把农发行办成为农业和农村经济发展提供综合性融资服务的农业政策性银行。其主要职责是,贯彻国家农村产业、区域发展和宏观调控政策,逐步扩大农业发展银行金融业务的外延,“对各类农业组织在发展农业生产过程中必须而又难以在市场获得的资金需求,都应纳入农业政策性金融范围”,⑸重点支持对调整农村产业结构、增加农民收入、提高农业竞争力以及对改善农业生产和农村生活条件发挥基础性、主导性、保障性的重大项目和龙头企业,包括农业和农村基础设施 建设、农村小城镇建设、农业综合开发、农业产业化经营、农产品深加工、农业科技开发和推广、粮棉油等主要农产品储备体系建设、农产品批发市场建设、农产品质量安全体系建设、农业生态环境建设以及扶贫和中西部开发等。

 

  为了更好地发挥政策性银行的服务功能,增强政策性信贷资金的放大效应,农发行还应大力发展农业贷款再担保或代理农业担保信用保险等中间业务,通过引入国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或担保信用保险,可以提升农业贷款担保机构的信用,有效分担农业贷款担保机构风险,以吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系,扩大农业贷款担保机构的数量和规模,从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业,政策性 资金在更宽的范围、以更大的倍数支持农业和农村经济发展的目的。此外,农发行还可以充分发挥网络优势,代理国家财政支农资金拨付、结算,以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。

 

  其次,加强引导,强化商业性金融的支农力度。原则上,商业银行从农村吸储的资金,应全部或绝大部分用于农村。商业银行要加强与政策性银行的配合,对政策性银行扶持的农业项目和企业,根据实际情况,积极予以配套支持。商业银行的市场化战略毫无疑问是正确的,但市场化定位并不与支持农业相悖,不等于城市化、非农化。商业银行应改变目前这种过分依赖抵押、忽视农业项目和农村中小企业的倾向,重塑信贷文化,扶持那些市 场前景看好、有效益、有竞争力的农业项目和企业,精心培育信用高的优质客户,在支持农业发展的同时,不断提高银行自身的经营管理能力和竞争实力。

 

  最后,深化农村信用社改革,明晰产权关系,完善监督管理体制,落实管理责任。对农村信用社改革的走向理论上是有争论的,有的学者认为合作制不适应现行农村信用社的运作需要,将农村信用社更名为农村银行,采用股份制实行商业化经营;⑹有的以为农村信用社作为农村金融机构的主力军,具有扎根农村、贴近农民、服务农业的特点,应当采用合作制的模式,关键在于通过改革明晰产权关系和完善治理结构及监管体系。⑺本文以为,合作金融在“农村拥有其他金融类型所无可比拟的高网点密度、服务覆盖率以及与农户之间的长期性关系等,都使得合作金融在便捷性和效率方面,更具有相对优势”。⑻因此合作制是适合我国大部分地区的,但是也可以根据实际情况采用其他模式,不如股份制等。在改革的进程要根据合作社发展在空间和时间上的层次性区别对待。“对商业性经营倾向严重的信用社应顺其发展路径改为商业性金融;对合作性坚持比较好的,就继续对其进行规范,规范成真正农民群众自己的合作金融组织;在农村合作金融发展不足的地区广泛宣传合作金融的知识,发展新的农村合作金融组织,以适应农村家庭经营和农村经济发展水平对合作金融的需要。”⑼至于组织模式有条件的可以采用股份制或股份合作制,无论采取哪种模式,都必须建立在产权关系明晰、治理结构完善农民广泛参与的基础上,必须坚持以服务“三农”为宗旨。鉴于目前大部分地区农村信用社的组织形式为县(市)、乡(镇)两级法人管理体制,建议将农村信用社的管理责任交由省级政府负责,同时国家监管机构依法实施监管,将对农村信用社的管理交由省级政府负责,有利于落实管理责任,发挥地方政府的作用,帮助农村信用社改善经营,发展业务;有利于规范农村金融市场秩序。

 

  针对当前农村信用社存在的突出问题,要以产权、组织制度创新为突破口,明晰产权关系,完善内部治理结构,强化约束机制,把农村信用社真正办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股,实行民主管理、科学决策、自主经营、自我约束、自担风险,为农户生产经营和乡村中小企业发展提供服务的社区性地方金融机构。

 

  三、填补法律空白,保障农村金融体制改革在改革的过程中,我国采用了适合国情的“政府主导型”方式,因此利用国家政策来推进改革是必然的,目前解决“三农”问题多数采用了这种效率高,灵活性强的短效机制。但是作为长效机制的法律制度的供给更是不可缺乏的,法律不仅要对改革成果进行事后的确认和保护,更应在立法层面上引导和规范改革,并使市场对改革方向和成就形成一种确定的预期。“治国无法则乱”,对国家如此,对一个行业更是如此。已经出台的金融法律包括中央银行法、银行业监管法、商业银行法、证券法等,但是对农村金融机构这样一个庞大的金融组织,却没有法律的规范和保护。农村信用合作社,被称为农村金融的主力军,长期以来体制多变,除了法律适用上参照《商业银行法》的某些规定外(这有悖于合作金融的本质),主要靠行政办法进行管理但,合作金融得不到法律保护,处于变动不定状态。因此,有相当一部分信用社管理失控,经营业绩逐年下降,不良资产数额增大,成为目前金融业中一个非常薄弱的环节。加快农村信用社立法,改变无法可依状状况,已成为当前农村金融发展的强烈要求。

 

  笔者要强调的是农村金融体制改革由于我国情况的特殊性,政府在改革进程中起到了主导型的作用,但是政府并不能扮演所有的角色,我国的经济改革事实上是一种制度变迁,“制度变迁通常通过三个主要渠道实现传导效应:政府命令、权力体制和法律机制”,⑽可见,法律机制是不可或缺的,在改革的前期更多依靠了政府命令带有强制性的导向,当然这种导向应该是也必须是遵循了客观情形。然而改革前、改革中特别是改革后法律制的供给是至关重要的,不能因为强调政府命令的重要性而忽视了法律制度的供给,否则改革进程也会受到阻碍。毕竟在市场化和现代化的经济社会里,法律制度与市场的结合能将交易成本降到最低限度,促进经济的稳定发展,政府也最终从改革的弄潮儿退后为调节“市场失灵”的宏观调控者。“运用法律手段解决‘三农’问题,需要各个法律部门综合发挥作用,其中,对经济法和社会法的需求尤为强烈”,⑾而且农村金融法是金融法的一部分,从属于位于经济法子部门之一的宏观调控法,依次在制度设计上,经济法的理念、基本原则,宗旨和目的以及宏观调控法的基础理论都将渗透其中,具有重要的指导性意义。

 

  (一)经济法理念渗透到农村法律制度设计中。

 

  第一,平衡协调原则。经过50多年的城市化发展特别是改革开放后的20多年,城市经济取得了飞速的发展,基本走上市场化经济的道路,农村经济也有一定程度上的发展,但是城乡二元的经济结构导致了农村与城市的不同步发展,强制农村提供低廉的基础性资源换取高昂的工业化产品,致使城乡差距不断扩大,但是没有拥有8 亿农民的农村的现代化,就没有城市的现代化,没有农村的发展就没有整个中国经济的发展。解决长期存在的“三农”问题是实现中国经济全面发展的必由之路,现在是轮到工业反哺农业的时候了,这意味着不再一边倒的追求城市经济的发展,而要兼顾农村的经济发展,平衡城乡经济协调发展。平衡协调原则是经济法中的一个重要原则,所谓平衡协调是指从“社会整体利益出发,协调个利益主体的行为,平衡其相互利益关系,以引导或强制个体行为运行在社会整体发展目标和运行秩序的轨道之上,从而达到经济总量的平衡、经济结构的优化、经济效益的提高和经济秩序的和谐。”⑿反应在农村金融法上,要协调各个金融机构之间、城乡之间、农业与工业之间的利益冲突,引导金融机构的投资行为,优化农村经济结构,提高农村经济效益,达到经济总量的平衡。根据目前的金融格局,农村信用合作社参照了商业银行法的某些规定,将处于弱势地位的农村信用合作社与处于优势地位的商业银行等同对待,表面上看似乎是公平的,但实质上农村信用合作社承担着高风险、低效益的“三农”上,贯彻了国家产业政策的目的,显然这样的待遇与低风险,投资收益高的商业银行造成实质上的不公平。在这样的基础上平衡发展谈何容易。因此在立法上,对农村信用合作社等农村金融机构以不同的待遇,并在政策上给予一定的优惠措施,才能使来自于农村的资金进入农村金融机构且留在农村,同时引导城市资金投资于农业,促进农村的经济发展,协调城乡之间、区域之间的经济平衡发展。

 

  第二,社会整体利益原则。经济法为社会责任的本位法,社会整体利益的本位法,是高度社会化的产物。金融法更是从宏观的角度融通资金运筹整个社会的经济发展。在农村金融改革中,势必遇到城市利益与农村利益、城市居民利益与农民利益、工业利益与农业利益的冲突,有人以为,将资金运用到投资期限长、投资风险高、投资效益低的农业中,是对资金的浪费。但是“在经济法视眼中,一切经济行为、经济制度安排的好坏、优劣,其 价值判断的最高标准,就是看其对社会整体利益的维护程度,就是看是否有利于社会整体利益”,⒀当立法上支持并鼓励农村金融机构加大支农力度时,单纯的资金效益是降低了,但是全局上是利于整个社会利益的,应当将支持“三农”作为农村金融机构的宗旨法制化。支持三农、服务三农就是维护社会整体利益,这种理念要体现在立法、执法、守法的各个阶段中。追求社会整体利益的价值取向是对市场失灵的纠正,因为根据资金的追求效性,不会自觉投入到效益低、风险高的农业上,而这种天然的偏好不可避免地导致垄断的出现,扼杀农村经济发展,农业的经济结构的优化和农民收入的增长,最终破坏经济环境,牺牲了社会整体利益。

 

  第三,可持续发展原则。经济法的基本宗旨在于“维护社会整体利益的基础上实现社会经济可持续发展的协调平衡发展。”⒁社会经济可持续协调平衡发展,包括:“供给与需求协调平衡,产业结构与发展状况协调平衡、经济稳定与经济发展平衡、人口资源与环境协调平衡、市场调节与宏观调控协调平衡”⒂等。农村金融法制的完善就是为了协调农村资金供给与需求的协调,有学者以为,目前农村出现金融需求抑制和金融供给抑制⒃,一方 面,农村储蓄余额不断增长,而生产性投资却严重不足;另一方面,农村民间借贷行为非常严重,而农村大量资金又大量外流。面对这两种情况,法律制度设计上既要阻止农村资金的不外流,又要激活农户的投资需求和热情。通过金融导向来影响农户的投资决策,比如对于那些规模小,环境危害大的污染性行业不给予金融信贷,从而优化农村经济结构,实现农业的可持续发展,农民收入的可持续增加。

 

  第四,尊重市场,间接调控原则。虽然金融改革采用了政府主导型的渐进方式,但是最终还是要走上市场化道路,完全脱离市场是不可行的,尊重市场有三层意思:“一是政府可以对市场进行宏观调控;二是宏观调控的价值和目的是弥补市场缺防止市场失灵;三是宏观调控应以市场为基础,尊重、符合和利用市场规律。”⒄间接调控是指,一方面,“政府应当在健全市场经济的微观法律基础上,通过计划、财政、金融、物价等方面的法化的政策作用于市场,而后通过市场引导、规范市场主体的交易活动符合宏观经济政策的要求”,⒅另一方面,“间接调控主要通过集中体现利益机制的经济政策来实现,而经济政策的法律表现形式,……更多地运用选择性规范形式”。⒆农村金融活动在农业经济领域作用日益明显,比如政策性金融中的“专项收购信贷”,由于其特殊背景下的“封闭运行”与“封闭管理”机制,成为促进我国粮食生产、稳定粮食市场、深化农产品流通体制改革等的积极手段,此外金融制度很大程度上是为贯彻产业政策的实现,因此对于农村金融的宏观调控效应还可以通过国家金融信贷的区域规划与产业规划得到说明。

 

  农村金融改革涉及的范围相当广泛,需要政治制度、行政制度、经济制度和法律制度的共同支持,并且相互影响。法律制度作为其中一种制度在设计时,要充分考虑与其他制度间的关系。根据农村金融机构的主体,结合立法机构初步构建所需提供的农村金融法律制度。

 

  (二)农村金融法律制度的初步构建。

 

  1 、全国人大常委制定《合作金融法》、《农业政策性银行法》新修改并颁布实施的《商业银行法》在“第九章附则”部分第93条明确规定:“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务,适用本法有关规定”,这仅仅是兼顾了合作金融与商业金融的共性部分:都是经营货币、信用业务的金融企业,并就两者相同的共性部分作了规定,而未突出两者各自的特殊个性:股份制商业金融与合作制金融是两种性质根本不同的融体制,它们是为适应不同的经济层次,服务不同性质的人群而存在的,具有各自不同的功能和生存空间。通过制定并实施《合作金融法》,明确信用社作为公益法人的性质、地位、组织形式和权利义务,明确信用社机构设立、变更、终止的原则与条件,明确社员与股金构成及信用社财务分配,确立信用社法人治理结构,坚持实行入股社员民主管理,规范社员代表大会、理事会、监事会、经营管理层各自的权利、义务和职责范围,⒇用法律手段规范和指导信用社制定章程。有了《合作金融法》,就可以允许组建县市农村商业银行的地区居民依法自愿组建新的合作金融机构,以满足弱势群体对合作金融的需要。维护农村信用社权益就是保护“三农”利益;支持农村信用社发展,就是支持“三农”发展。

 

  农业发展银行作为政策性银行,不同于商业银行,因此应独立制定,对农业发展银行的设立宗旨、经营原则、业务范围、法律责任等作出规定,确立界定政策性亏损与经营性亏损标准,明确规定农业发展银行立足于农村政策性金融领域,(21)根据国家农业宏观政策的变化、WTO 以后的国际规则约束、金融体制改革的深化以及农业产业化发展的实际,重新进行金融职能定位。

 

  2 、由国务院颁布行政性法规。

 

  这些法规主要涉及农村金融体系建设、农村合作金融改革与治理、政策性金融建设等。比如《减轻农民负担条例》、《合作金融改革试行细则》等。

 

  3 、由中央银行颁布行业法规。中国人民银行依据《中国人民银行法》和国务院行政法规行使对农村合作金融、国有商业银行、非国有商业银行、国家政策性银行等银行金融机构的运营监管以及对证券市场、保险市场的有效监督。对农业和农村经济发展的金融事务,制定原则性制度并监管执行,这些制度涉及的内容有农村金融体系建设、对农村合作金融的支农再贷款、商业银行的农业贷款、农业政策性金融信贷及其管理、农业专项建设贷 款、农村金融资产管理、农村金融风险管理等。

 

  4 、农业发展银行和农业银行制定行业法规。在遵循中央银行基准制度原则的条件下,中国农业银行和中国农业发展银行可以依据农业和农村经济金融发展的实际需要,制定针对农业和农村金融的具体运行与管理问题。我国自1979年恢复中国农业银行、1994年恢复中国农业发展银行以来,制定并颁布了各种各项涉农金融法规、规程、法令、办法和实施细则80多个,涉及农业和农村金融运行、管理和业务经营指导的多个方面。

 

  5 、地方政府制定地方行政法规和政府规章。由于我国农金融发展的不平衡,区域间差别非常明显,各省、市政府可以授权范围内根据当地的具体情形设计涉农金融规定和实施办法具体的内容有根据上位阶的法律制定相关的具体执行法规和规章特别是依据信用社的多级法人制度制定上级对下级的指导和监督制度以及各个地区的农村合作金融的具体实施办法。

 

  来源:三农中国