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《经济法论坛》(CSSCI来源集刊)

(第20卷)李玉虎:经济法体系结构的划分与协调

发表于: 2018-08-15

经济法体系结构的划分与协调

 

李玉虎*

 

 

 

一、问题的提出与分析思路

二、经济法体系理论演变的分歧与阶段性共识

三、市场监管法与宏观调控法的划分及其缺陷

四、市场监管法与宏观调控法内在冲突与协调

五、结论

一、问题的提出与分析思路

(一)问题的提出

当前正在推进的国家机构改革,将会对市场监管和宏观经济调控法治化产生重要影响,其中作为国家参与市场经济的主要法律制度的经济法,应当更加有所作为。随着我国民法典基本形成和财政税收、市场监管等经济法领域立法进程的加快,经济法立法将成为我国法治体系建设的重要内容,合理的经济法体系有助于经济法立法的科学化、规范化。作为经济法理论研究重要内容之一的经济法体系,其划分标准是经济法体系理论的重要问题。在经济法体系理论研究中,通常将经济法体系定位为:由一国现行的经济法律规范按照不同分类组成的系统且有机联系的整体。尽管经济法学界对经济法体系具体构成部分的划分有所不同,也形成了一个基本共识,即市场监管法与宏观调控法是经济法体系的基本构成部分。[①]从经济法理论研究进程看,对于经济法体系的划分标准,有两种基本思路,一种是从经济法调整对象出发认识经济法体系,一种是从经济法规范的角度归纳经济法体系。调整对象的研究思路侧重于理论推演,按照部门法调整对象,经济法是调整在现代国家进行宏观调控和市场规制过程中发生的社会关系的法律规范的总称。在更为宽泛的意义上,还可以将经济法调整对象理解为“需要由国家干预的经济关系”,进而分为市场主体调控关系、市场秩序调控关系、宏观经济调控关系、社会分配关系,基于此认识,经济法体系主要由市场主体法、市场秩序法、宏观调控法和社会分配法构成。近年来,对于经济法体系认识的“共识度”更趋明晰,基于经济法调整的市场规制关系和宏观调控关系这两类社会关系,将经济法体系分为市场规制法和宏观调控法,从而形成了一个基本的“二元结构”。

这种立基于我国社会主义市场经济体系建设初期对市场自治与政府干预二元关系定位的经济法体系理论,在推动经济法理论发展和促进经济法立法中发挥了重要作用。然而,随着经济改革和法治建设进程的同步深入推进,在“要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮,推动全面建成小康社会的目标如期实现”阶段,作为连接全面深化改革与全面推进依法治国重要法律部门之一的经济法,亟待全面实现理论创新和制度建构,尤其在我国民法典日渐成型的背景下,将分散的经济法整合成为体系化的部门法成为必要。在国家全面推进法治体系建设的新时期,是否需要以及应在什么层级和范围推进经济法立法的统一、整合或综合,以实现更高层次的“立法统合”,已成为经济法治建设和法学研究都应关注的重要问题。经济法立法统合的关键问题之一便是对经济法体系具有更加准确的、符合时代需要的认识,经济法立法统合的理论前提是形成科学、合理的经济法体系划分结构,需要破除传统经济法体系划分的桎梏,探索建构新的经济法体系划分理论和方法。

(二)分析的思路

在经济法学研究中,通常将市场监管法和宏观调控法作为构成经济法体系的基本分支,这是经济法体系理论乃至经济法理论的重要贡献。但是,源于现代经济学中微观与宏观的基本分类方法,依据经济法调整对象划分的市场规制法与宏观调控法的边界在哪里,二者的主要区别是什么,相互关系是什么,都值得进一步思考。例如,当股票市场出现大幅度波动时,政府所采取的以稳定股市为直接目标的政策措施,是在履行市场监管职权还是实施宏观调控职能。

市场监管的核心在于由具有监管职权的政府机构依法履行监管职责,纠正具体的市场主体的违法行为,从而维护市场秩序,如果市场主体没有从事违法行为,则其市场行为不受非法干预。宏观调控的核心在于当国民经济出现增长速度下降、货币体系不稳定、物价大起大落、失业严重、国际收支严重失衡等经济现象时由中央政府(或者法律授权部门)利用市场机制实现稳定增长、稳定物价水平、促进就业、维持国际收支平衡等目标所采取的一系列经济政策的过程,其侧重于宏观层面。由于市场监管法与宏观调控法在执法主体、执法权来源及执法程序等方面具有诸多相似之处,导致二者之间的边界存在交叉或者空白。在经济改革逐步深入和市场经济体系日臻成熟的阶段,市场监管与宏观调控的界限也出现了模糊地带。传统经济法体系中市场监管法与宏观调控法的划分,在我国经济改革和转型进入“深水区”的背景下,其存在的基础也在发生变化。面对经济法立法中存在的单行法中既有市场监管的内容,又有宏观调控成份的情形,为了实现经济法体系内部的和谐统一,有必要进一步厘清市场监管法与宏观调控法的界限,以便加深对经济法体系的认识和完善经济法立法体系。

二、经济法体系理论演变中的分歧与阶段性共识

(一)经济法体系理论的演变

作为经济法基本理论问题的经济法体系及其内部结构,是经济法学理论研究的重要领域。在经济法学创立之初,对经济法体系的研究建立在对法律一般理论和传统部门法体系划分进行借鉴的基础上,因而“大经济法”时代提出的经济法体系也相对较为宏观和宽泛。而经济法理论研究所面对的市场与政府关系界定出现新的变化后,经济法理论研究步入新阶段。1992年确立“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”之后,全国人大通过《宪法修正案》,在宪法层面规定了“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法”的背景下,有学者提出了“新经济法体系”的思路,认为新经济法体系是由适应社会主义市场经济需要的,多层次的、门类齐全的经济法部门组成的有机联系的统一整体。在此理论基础上,有学者提出经济法体系由企业组织管理法、市场管理法、宏观调控法和社会保障法构成。这一思路基本形成了经济法学界的一般共识,即从“市场与政府双重失灵”的假设前提出发,按照干预市场主体的竞争行为和规范政府对宏观经济的干预行为的思路,从市场主体、市场主体的经济行为、对这种经济行为造成的负面效果的矫正等个环节认识并构造经济法体系,从而将经济法体系的结构确定为:市场主体法、市场监管法、宏观调控法和社会保障法。

此外,也有学者另辟蹊径,从人性的运行规律即人性的需要与满足来解读与构建经济法的体系,认为经济法应当由生存保障法、人性平衡法、人性发展法和控制国家干预法构成。近来,有学者提出以市场主体的行为作为经济法体系划分标准,进而将经济法调整或者规制的行为作为建立经济法内部结构的依据。由于经营者的行为贯穿于整个经济过程,也贯穿于整个经济法。而经营者行为大致可以分为竞争行为、与消费者权益相关的行为、雇佣劳动力的行为、利用自然资源以及与生态环境相关的行为,由此认为经济法体系主要由竞争法、消费者保护法、劳动法、自然资源和环境保护法等构成。而政府的投资、购买、消费、分配及借贷等行为属于广义财政或财税范畴,即财税法规范,其也是经济法不可或缺的构成部门。

(二)经济法体系理论认识的分歧

在经济法体系及其构成部分的研究中,往往有两种基本方法,一种是从经济法的调整对象和调整方法出发,通过演绎出经济法的体系及其构成要素,或者按照既定的经济法体系构造经济法的调整对象;另一种是从现行法律制度出发,先归纳出可以称之为“经济法”的法律规范,再将这些法律规范进一步归类,从而形成了不同的经济法分支。从调整对象角度演绎而来的经济法体系理论因受制于经济法调整对象的变化,其变化相对较少;而基于经济法立法实践归纳而来的经济法体系,则受立法的影响较大,新的法律颁行之后,就需要将其归类。实际上,对经济法体系认识的分歧不仅存在于学术界,律实务界也有不同的认识,这种分歧本质上是方法论和认识论层面的分歧。

我国经济法理论和立法实践与市场经济体制改革关系密切,甚至可以说经济法理论往往滞后于市场化经济体制改革的步伐。改革开放以来,每一次重大的改革思想和经济体制改革战略布局的变化,都会体现在经济法理论和实践中。从经济法实践与经济法学研究的进程看,随着中国特色社会主义市场经济的逐渐定型和成熟,在依法治国理念下,与市场经济运行密切相关的民商法和经济法立法正在大规模推进。而初创于计划经济向市场经济过渡阶段的经济法、以及社会主义市场经济体制确立之后的经济法在调整对象和立法上都存在差异。党的十八大以来提出全面深化改革、全面依法治国对经济法理论研究和经济法实践提供了新的背景和思路。这种对市场与政府作用的重新定位,将会直接影响到既有经济法理论对中国经济改革和法治建设的回应能力,如果经济法体系及其内部结构不能与市场经济运行规律相符合,则经济法不仅难以成为推动深化经济改革的法律动力,甚至还可能成为阻碍法治进程的因素。

(三)经济法体系划分的阶段性共识

经过经济法学界的长期努力,在经济法体系划分方面,达成了基本的共识,即构成经济法体系的主要组成部分是市场监管法与宏观调控法,并且得到国家实践层面的肯定。2011年发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书将经济法定义为:是调整国家从社会整体利益出发,对经济活动实行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范;将经济法的功能定位于“为国家对市场经济进行适度干预和宏观调控提供法律手段和制度框架,防止市场经济的自发性和盲目性所导致的弊端”。《中国特色社会主义法律体系》白皮书中对经济法的定义和功能作用的表述基本上吸收了经济法学界对经济法的认识,经济法的调整对象是市场经济活动,调整方法主要是干预、管理或者调控,调整主体是国家、基本立场和出发点是社会整体利益,调整体系为“适度干预”和“宏观调控”,目的是防止市场经济的弊端。

十八大以来,强调落实依法治国基本方略,而全面深化改革和全面推进依法治国是目标方向一致、相辅相成、并行不悖:通过全面深化改革,推进体制机制创新,进一步解放和发展生产力,促进社会公平正义,可以为建设中国特色社会主义法治体系创造条件;通过全面推进依法治国,确保改革沿着法治轨道有序推进,及时巩固、发展改革成果,可以为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的法治保障。改革就是对利益的重新调整,在改革中,改革的总体设计和具体推进应当是相互协调的,不仅涉及改革的具体经济措施需要依法实现,而且改革总体设计中的重大问题也应当依法决策。

全面深化改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明、党建等六大改革主线,经济体制改革是全面深化改革的重点,其核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。经济体制改革包括经济制度、市场体系、政府职能、财税体制改革、城乡一体化、开放型经济六个领域。全面推进依法治国的核心在于全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。从经济法的调整范围和部门法属性角度看,经济法以下范畴关系更加紧密:经济制度——市场体系,政府职能——严格执法——依法行政——法治政府。经济法的调整对象则是政府干预市场所形成的社会关系。根据政府干预市场的强度、方式等,可以将干预分为对微观市场运行秩序的监管和对宏观经济秩序的调控,即经济法体系的基本构成仍然包括市场监管法和宏观调控法,但是其内容及其相互关系不同于以往的经济体制改革。

三、市场监管法与宏观调控法的划分及其缺陷

我国经济法体系关于市场监管法与宏观调控法的分类并非绝对的,二者之间在有些领域存在交叉,尤其在金融、财税、投资、价格、外汇等领域,既有微观监管制度,也有宏观调控和管理制度。正如有学者早就意识到的,宏观调控法与市场规制法规范之间的交叉融合现象日益突出,从而使宏观调控法和市场规制法的联系更为紧密,也使经济法作为一个统一的部门法的系统性更为突出。在宏观调控法和市场规制法各自的发展过程中,一些非典型性的宏观调控法规范和市场规制法规范,作为“二元结构”的“中间地带”,也逐渐变得重要起来。

市场监管法和宏观调控法在执法主体、执法权限、执法程序、执法方式、执法责任等方面也有重叠之处。针对同一市场主体的监管主体可能涉及多个部门,例如对证券公司的监管不仅有证监会执法,还会涉及国有资产管理部门、银行业监管部门等。同样,维护证券市场稳定运行的机制,不仅依赖于证监会,而且还涉及央行、银监会、财政部、公安部等政府机构,甚至国家领导人在特定场合的言论也会影响证券市场的运行。从当前我国市场监管与宏观调控所依据的手段看,针对市场交易秩序的监管主要依据法律,而宏观调控所采取的手段包括了行政手段、经济手段和法律手段。从经济法体系分类的逻辑性和我国市场运行的规律看,市场监管法与宏观调控法这种二元分类的逻辑性还有待进一步论证,其实际效果也需要在经济改革和依法治国背景下重新审视。全面深化改革和全面推进依法治国的主导力量均来自于政府,政府既是改革的实施者和执行者,也是行政执法的主体;行政执法的领域既可以针对具体市场交易主体,也可以针对市场交易秩序。而传统的市场监管法与宏观调控法的界分已经难以适应依法推进经济体制改革的要求,二者的划分依据和法律边界都在发生变化。

(一)市场监管法与宏观调控法的划分依据

在经济法研究中,一般认为,经济法的构成主要取决于经济法的调整对象,经济法是国家进行宏观调控和市场规制过程中形成的社会关系,即宏观调控关系和市场规制关系,由此经济法规范被分为调整宏观调控关系的法律规范和调整市场规制关系的法律规范。经济法中宏观调控和市场规制的表述源于经济学理论。宏观调控的理论基础主要来自凯恩斯主义,凯恩斯主义认为,在经济危机和危机后的萧条时期,政府应该采取扩张性的宏观经济政策来提振经济。市场规制的理论基础主要来源于市场失灵理论,该理论认为市场经济中会出现市场失灵现象,而政府具有纠正市场失灵的善意,而且政府有能力纠正市场失灵,通过政府干预市场就能克服市场失灵这一市场机制的弊端。我国经济法学界基本上完全采纳了这些理论前提,由此构造了市场规制法和宏观调控法的分类。然而,这种分类并不是非此即彼的,而是互有交叉。

(二)市场监管法与宏观调控法划分的缺陷

科学的、符合市场经济规律的市场监管法与宏观调控法的界分,不仅是经济法理论完善的要求,而且是市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的要求。二者的法律边界就是在立法上完善市场监管法与宏观调控法各自的法律规范,在执法上界定市场监管机构与宏观调控机构的执法权,在程序上明确各自的执法程序。经济法体系中市场监管法与宏观调控法并存的划分,在经济法学形成和发展初期阶段,这种划分对经济法学理论的成熟具有重要促进作用,然而,这种经济法体系的划分也存在明显的缺陷,主要表现为两部分内容的交错、市场监管立法数量远远高于宏观调控立法,政府对市场“一管就死、一放就乱”的现象依然存在,宏观调控法的内部结构混乱。在实践层面,市场监管与宏观调控的法治化程度依仍然较低。

例如,20156月以来我国股票市场大幅波动,从615日到78日政府救市力度空前,国务院、一行三会、公安部、财政部、国资委和央企协同作战稳定股市,主要包括:政府部门发声稳定市场,增加信心;央行降准降息释放流动性和降低资金成本,降低交易费用刺激市场,暂缓平仓减少市场冲击,扩大市场资金来源;中央汇金、证金公司直接在2级市场购买,证券公司出资购买蓝筹,基金公司自购基金,保险公司提高权益投资比例,证券公司自营盘在4500点以下不减仓,社保账户只买不卖,汇金承诺不减持4大行并择机增持,央企不得减持控股上市公司股票,期货限制空单,提高空单保证金水平,限制开仓交易量,暂停IPO,再融资,限制高管减持,鼓励企业回购和高管增持,银监会允许银行业金融机构对已到期的股票质押贷款与客户重新确定期限,降低对市场的冲击,公安部会同证监会排查近日恶意做空股票和期指的线索等。从这些“救市”措施看,其目的是稳定股票市场,防止证券市场发生系统性风险,其手段既有市场化也有非市场化的救市措施,即有市场监管层面的也有宏观调控层面的措施,即有市场监管执法行为也有履行宏观调控职责的行为。但是,市场监管法与宏观调控法的边界还是比较模糊的,这种情况与经济法体系的分类不符合市场运行规律有关,也与市场监管法、宏观调控法立法的滞后性有关。

四、市场监管法与宏观调控法的内在冲突与协调

(一)市场监管法与宏观调控法的内在冲突

市场监管法与宏观调控法的内在冲突主要表现在二者的主体、职权、程序方面。我国经济法学界的一个基本假设前提是:由于存在市场失灵或者市场缺陷,所以需要政府干预以消除市场失灵。然而,并不是所有的市场缺陷都需要政府干预,政府干预的弊端也是显而易见的,甚至大于市场失灵。因为,政府干预不仅可能造成政府失灵,而且还可能造成市场失灵,即政府干预会导致政府失灵与市场失灵同时出现。市场监管的正当性在于不公平、不正当的竞争损害了自由市场的竞争机制,同时还会损害消费者等市场主体交易对象中弱势群体的利益,因此政府对这些违背自由、公平市场竞争规则的行为不会坐视不理。例如,股票市场中的虚假行为、操纵行为、内幕交易行为等破坏了股票市场的公平有序运行,因而必须由政府出面干预,纠正市场主体的违法行为,维护公平有序的市场交易秩序。但是,当股票市场因国内外经济因素或者其他因素而导致投资者的恐惧心理而大量抛售股票时,就会因“集体的非理性”而导致股市暴跌,从而引起连锁反应,引发系统性金融风险乃至经济危机。为了防止经济领域出现系统性风险和危机,政府就会启动宏观调控(宏观管理的另一种说法)机制。然而,当股票市场出现暴涨暴跌现象时,如果在没有弄清楚原因的情况下,贸然采取调控手段,则可能会进一步加剧波动。

(二)市场监管法与宏观调控法的外部协调

在全面深化改革和全面依法治国背景下,经济法调整对象本身需要进一步明确,而依赖于调整对象理论的经济法体系划分,也需要重新界分。从深化改革和依法治国的阶段性要求看,市场监管法和宏观调控法的具体组成部分也需要通过立法完善。因而,协调市场监管法与宏观调控法的基本途径是通过立法明确市场监管与宏观调控的主体、职权、程序等基本内容。在市场监管法领域,制定“市场监管法”,作为规范市场监管行为的基本法律,将证券市场的基本法律制度和监管法律制度分开,制定证券业监督管理法、保险业监督管理法等法律,进一步完善市场监管法体系。宏观调控的领域主要在于发展规划、金融、财政、税收方面,随着改革的深化和全面推进,尤其要加快制定与宏观调控相关的法律,如金融市场稳定法、宏观调控程序法、经济稳定增长促进法等,完善宏观调控法体系。正如李克强总理所说,金融领域改革总的是按市场化、法治化方向继续稳步推进,要积极培育公开透明、长期稳定健康发展的资本市场,加强和完善风险管理,坚决守住不发生区域性系统性金融风险的底线。资本市场长期稳定健康发展的基本前提是具有与之相适应的法律制度,尤其是资本市场监管法律制度和金融稳定法律制度。

五、结论

现阶段,全面深化改革、全面推进依法治国是我国经济社会发展的动力系统和稳定系统交织、交融在社会主义现代化进程之中。因此,全面深化改革也应当依法进行,只有通过合乎法治的方式进行的改革,才能协调各方利益关系,从而有序推进改革。尽管,全面深化进行的改革是全方位的,但其侧重点无疑在于经济体制改革。就经济体制改革而言,在经济体制改革中推进依法治国与依法推进经济体制改革是“一体两面”,因而,在法律体系中,全面深化改革与全面推进依法治国与经济法关系密切,经济法可以在实现两个全面中发挥更大的作用。经济法要成为促进经济体制改革和依法治国的推动力量,不仅要在《民法典》逐渐成型的背景下实现经济法与其他部门法之间的协调,更加重要的是经济法体系的内部结构必须和谐一致。经济法学界将市场监管法和宏观调控法作为经济法体系的构成要素基本上不存在争议,但由于早期的经济法立法中并没有按照这种二分法,例如价格法中既有针对微观领域价格违法行为的规范,也有关于价格宏观调控的规范,由此造成一部单行法包含有经济法体系中的两个甚至多个部分的现象,不利于经济法的立法统合。面对越来越复杂多变的市场经济,在经济法领域中,微观与宏观、个体与集体、私益与公益的界限越来越难以清晰界定,在经济法体系构造中应当反思调整对象理论及其对经济法体系的影响,转向从市场主体的经济行为的后果的角度认识经济法体系,进而重新界分市场监管法与宏观调控法的界限,在经济法立法中,在不断修改完善作为维护市场交易秩序的市场监管法的同时,加快宏观调控领域的立法,将宏观调控权配置与行驶程序纳入法治框架。

 

*西南政法大学副教授,法学博士。

[]有的学者称之为市场规制法、市场秩序法、市场运行法、市场管理法等,但其基本认识是一致的,即国家和政府围绕市场行为而展开的各种监督管理的法律规范的总称。除此之外,经济法体系中还包括市场主体法、社会保障法(或者社会分配法)等。

张守文主编:《经济法学》(第五版),北京大学出版社2012年版,第12页。

李昌麒主编:《经济法学》(第二版),法律出版社2008年版,第6368页。

《经济法学》编写组、张守文主编:《经济法学》(马克思主义理论研究和建设工程重点教材),高等教育出版社,2016年版,第35~36页。

张守文:《经济法的立法统合:需要与可能》,载《现代法学》2016年第3期。

杨紫烜:《论新经济法体系——关于适应社会主义市场经济需要的经济法体系的若干问题》,载《中外法学》1995年第1期。

胡光志、田杨:《人性视野下经济法体系的建构——一个尚未被认知的理路》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2011年第2期。

薛克鹏:《法典化背景下的经济法体系构造——兼论经济法的法典化》,载《北方法学》2016年第5期。

例如,学术界普遍采用的方法是将经济法体系与经济法调整对象关联,经济法体系一般包括市场主体法、市场规制法(或者其他名称,但其调整对象大致相同)、宏观调控法、社会保障法等。

例如,2011年发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书,认为中国特色社会主义法律体系是由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。在说明经济法的构成时分三段表述,如果每一段表达一个方面的含义,则可以大致归纳为宏观调控法、市场监管法、对外贸易法三类。其中,第一段的构成比较多样,包括了对经济活动实施宏观调控和管理的法律、税收法律、金融监管法律、农业和产品质量安全法律、对重要行业实施监督管理和产业促进的法律、规范重要自然资源的合理开发和利用的法律、促进能源的有效利用和可再生能源开发的法律等。如果从经济的角度分类,经济法还可以与以下21个经济门类关联,经济体制改革与对外开放、计划投资、财政、税收、金融、基本建设、标准化及计量、质量管理、统计、资源与资源利用、能源与能源工业、交通运输、邮政电讯、农牧业、工业、商贸物资仓储、工商管理、物价管理、市场中介机构、对外经济合作与三资企业、对外贸易。

改革初期,对经济法的认识主要是在借鉴苏联、日本等国家20世纪50-60年代的经济法理论和实践,以及通过比照民法构造经济法。当时在国家领导层还没有形成经济法的概念,例如 1978年12月,邓小平指出:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等”,其中就没有经济法的概念。

穆虹:《全面深化改革必须全面推进依法治国》,载《求是》2014年第22期。

张守文:《经济法体系问题的结构分析》,载《法学论坛》2005年第4期。

张守文主编:《经济法学》(第五版),北京大学出版社2012年版,第23页。

参见任泽平、宋双杰:《“6.15”后的救市退出与制度改革:经验与启示》,载财经网证券频道:http://stock.caijing.com.cn/20150910/3965400.shtml,最后访问日期:2015年12月1日。

2015年9月10日国务院总理李克强在第九届夏季达沃斯论坛开幕式上的特别致辞。

黄坤明:《深刻理解“四个全面”的重要意义》,载《求是》2015年第13期。