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《经济法论坛》(CSSCI来源集刊)

(第17卷)刘倩:巴塞尔协议Ⅲ框架下场外衍生品交易资本监管要求变革研究

发表于: 2018-03-23

巴塞尔协议Ⅲ框架下场外衍生品交易资本监管要求变革研究                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        

刘  倩*

2007-2009金融危机的爆发,引发了西方发达国家和国际组织对金融监管体系的反思和改革。在对金融危机爆发原因的反思中,金融机构特别是商业银行、投资银行所持有的规模巨大、高度定制、透明度不足且缺乏规范、有效监管的场外衍生品被认为是最为重要的诱因。为积极落实2009年召开G20匹兹堡峰会[1]承诺在内的多项金融监管改革目标,以G20国家为成员主体的巴塞尔银行监管委员会,对危机前被称为巴塞尔协议Ⅱ(以下简称“巴塞尔Ⅱ”)的国际银行监管标准体系进行了系统修正,形成了巴塞尔协议Ⅲ(以下简称“巴塞尔Ⅲ”)。其中,改革的一个关键环节就是系统修正巴塞尔Ⅱ对场外衍生品监管规则的缺陷,对资本监管要求进行了调整,从而合理布局场外衍生品与其他银行资产在银行整体资产框架中的布局和比重,实现风险、成本、收益的合理配比。

一 、 资本监管要求的价值分析

资本监管要求历来是金融监管最基本也是最核心的监管手段,对于银行业监管来说,更是一切监管手段的重中之重,对抑制银行信用扩张和过度受险有最为直接的作用。一方面,当银行授信规模违反资本监管要求时,其将付出高昂代价,不仅监管当局将对其依法施加惩罚,而且,在充分适当的信息披露情况下,市场及投资者也将调低其信用等级,从而促使银行主动控制其信用规模,从而至少维持不低于资本监管要求。另一方面,从经济角度看,相较于储蓄及债务融资,权益资本的融资成本较高,融资难度也大,而在压力情境下,发行权益资本的难度更大,因此,使信用规模与权益资本相匹配,是银行审慎经营的基础。而从场外衍生品的市场结构来看,金融机构特别是具有系统重要性的银行是其中最大交易规模的持有者,同时也是最大的风险承受者。在这些金融机构中,有些是传统银行,有些则是投资银行、资产管理机构、特殊目的主体等非银行金融机构。表面上看,银行业仅是承受了场外衍生品市场主要风险的一部分,但是事实上,这些非银行金融机构之所能够迅速发展并与银行分庭抗礼,其核心即在于监管套利,也就是说,正是因为金融危机前,银行监管始终以主体监管为核心,所以,这些非银行金融机构得以免受监管从而获取对银行的竞争优势。另外,这些金融机构也并非真正独立的金融机构,相反,其与银行具有紧密的联系,很多特殊目的主体本质上就是银行自身出资设立,而对于其他非银行金融机构,银行也往往是其主要杠杆资金的提供者、资产证券化基础资产的发行方以及信用违约互换等场外衍生品的交易对手。同时,商业银行的业务模式发生了一个关键的转变,从过去“发行并持有”originate and hold的模式转变成为“发行并销售”(originate and distribute)的模式,这一转变使得银行得以将迅速地将其发行的贷款打包、证券化并出售给投资者,不仅扩张了银行自身的授信能力,而且使得投资者得以持有过去在传统“发行并持有”的模式下难以持有的金融风险。此外,机构投资者的增加也意味着银行得以从资本市场获取更多的融资来源,并为证券化金融资产的提供了潜在买家,但同时也意味着,银行稳定运行更多地受金融市场波动的影响。因此,某种程度上也可以说,金融危机的发生本质上就是银行监管的失败,而银行监管的失败,则关键在于两点,其一,主体监管的监管模式失败,由于未将实质发挥银行功能的非银行金融机构纳入银行监管范围,导致影子银行系统迅速膨胀并过度受险;其二,对场外衍生品的资本监管要求失败,既没有准确计算场外衍生品的风险暴露,也未能给不同的场外衍生品设置合理的风险权重,从而使场外衍生品交易对手风险在银行及影子银行系统严重累积并高度关联,最终引爆金融危机。[2]

基于以上原因,危机后主要发达国家的监管政策普遍进行了有针对性的重大调整。对于第一个问题,其调整的关键在于重新界定银行监管的范围,将过去的主体监管调整为功能监管,也就是把所有实质上发挥银行功能的金融机构都纳入银行监管体系,其核心是使之必须遵守资本监管要求,通过资本监管要求解决其监管套利和过度受险的问题。对于第二个问题,其调整的关键在于重新设置场外衍生品风险暴露的计算方法并配置合理的风险权重,从而使场外衍生品交易的资本监管要求符合其真实的风险轮廓,既不低估风险,也不高估风险。[3]第一个问题的解决,较为容易,因为仅需合理确定银行的内涵即可,更多的是形式上的问题。第二个问题则必须深入分析场外衍生品风险特征并使之量化可执行,而且,由于金融的国际化以及资本的高流动性,任何单一国家银行监管政策的调整如果没有其他国家的监管协调,那么,就会产生的监管套利,诱发“竞相监管堕落”(run the bottom)的问题,也就是其他国家会偏好采取相对宽松的监管政策,从而相较于监管严格的国家获取国际金融竞争优势。这些监管宽松的国际不仅可以获取由此得到的利益,而且即使因此发生金融危机,所带来的损失也必将在各国间共担,也就是说,其可以通过监管套利达到内部化收益而外部化风险的目的。因此,第二个问题,才是银行监管改革的实质问题,同时也是场外衍生品监管改革的关键问题。而且这一问题的解决,只有在国际监管协调的框架下才可能实施,并取得效果。

二、巴塞尔协议——资本监管要求的核心标准

巴塞尔银行监管标准自创立以来,世界主要经济体普遍以巴塞尔标准作为其国内银行监管立法的重要参考依据,尽管其存在缺陷,客观上对金融危机的发生也起到了一定的推波助澜作用,但是无论从其覆盖内容的广泛性、体系的科学性,还是从标准的权威性及其自身的可改进性来说,仍然是危机后推进国际银行监管改革以及场外衍生品监管改革重要的监管标准。其中一个关键的调整就是重述了银行场外衍生品交易的资本监管要求,其核心在于对于集中清算的场外衍生品适用优惠(preferential)的风险权重,从而激励银行尽可能多地将其场外衍生品交易交由中央对手进行集中清算,从而构成了场外衍生品中央对手方集中清算监管改革中至关重要的一环。

(一)巴塞尔协议的基本情况

1.巴塞尔协议的产生

巴塞尔协议是由巴塞尔银行监管委员会(巴塞尔委员会)制定并颁布的一套国际银行监管标准,巴塞尔银行监管委员会是国际清算银行下属的一个专门委员会,成立于1974年,最初由G10(十国集团,分别是:比利时、加拿大、法国、意大利、日本、荷兰、英国、美国、德国、瑞典)的央行及其他银行监管当局派代表组成,旨在通过加强国际间银行监管当局之间的合作来强化国际银行体系的稳定,具体来说,主要通过以下三种方式来实现:1、通过国家间监管协议安排实行信息交换;2、提升对国际金融机构进行监管所采用技术的效率;3、确定可行的最低监管标准。

2.巴塞尔协议的演进

巴塞尔委员会于1988年发布了国际银行资本度量方式和资本标准,也即巴塞尔协议Ⅰ,1993年开始生效,其最为重要的创新是引入了最低资本充足率这一简洁但却有效的银行监管核心比率,其范围适用于在国际间开展业务的银行,其风险度量的范围限于银行面临的信用风险,目的在于维持国际金融体系稳定以及在各国间的一致执行。但是,伴随金融市场的发展以及银行资产的日益多元化和复杂化,巴塞尔协议Ⅰ的风险度量范围及风险计量方法的局限迅速体现,难以全面、准确反映银行面临的各类风险以及每类风险的实际情况。为此,巴塞尔委员会于2004年推出巴塞尔协议Ⅱ。

巴塞尔协议Ⅱ首次将市场风险和操作风险引入银行监管体系,而且对各类风险提供了多种可供选择的风险计量方法,允许符合条件的大银行基于内部风险管理方法和模型进行风险度量,本质上赋予其更大风险管理自主权,但也为银行掩盖其真实风险状况从而实质上降低资本监管要求埋下了隐患。同时,引入和强化监管审查和市场自律,从而与资本监管要求一起正式形成巴塞尔协议关于银行监管的三大支柱体系。由于巴塞尔协议Ⅱ在金融危机中暴露出来的缺陷,在金融危机尚未平息之际,巴塞尔委员会于2009年推出被称为巴塞尔协议Ⅲ的草案。

经过一年多的多次征求意见和讨论,201011月,G20首尔峰会批准了巴塞尔协议Ⅲ的最终文本。巴塞尔协议Ⅲ是在汲取金融危机经验教训的基础上对巴塞尔协议Ⅱ的系统升级和改进,但在形式上却保留了巴塞尔协议Ⅱ的整体框架,目前巴塞尔协议Ⅲ正处在分阶段实施时期。尽管巴塞尔协议Ⅲ的基本框架在2010年已经确定,但是作为一套系统的监管体系,直至今日,其具体标准仍在持续的完善和修正之中。

3.巴塞尔协议的性质

金融全球化促使金融监管从主权国家独立监管向强化金融国际监管合作迈进,由于国家间金融市场市场的高度相关,因此,金融市场是全球治理密度和强度最高的领域之一。且目前主要由国际组织来承担全球金融治理责任和功能。其通过制定监管标准、指引、原则等方式来规范和统一各国金融监管框架、制度和规则。但是,由于所制定和颁布的监管标准并非国际间正式缔结的条约,因此,不具备法律意义上的约束力,其执行依赖各成员国国内的立法转换。但是,由于相关规则的制定建立在成员间共识的基础上,因此,对各成员国的金融监管具有一定事实上的约束力,所以,也被视为“软法”(soft law)。同时,为了促进金融监管国际标准在各成员国间的普遍一致执行,以上国际组织往往采用执行一致性评估、各国间的同行审查(peer review)并定期公布评估、审查报告等方式来督促各成员国遵守国际监管标准。

巴塞尔委员会作为国际金融市场跨国监管网络之一,其所制定和颁布的原则、标准本质上同样不具有法律上的约束力,但是,由于其成员国长期以来在全球金融市场中的主导作用,巴塞尔委员会为增强其相关标准的可问责性(accountability)和合法性而对其标准厘定程序所进行的改造(比如,广泛征求意见、提供公开的标注厘定背景资料以及邀请非成员国参与有关磋商程序等),以及巴塞尔委员会通过监管一致性评估及同行审查等方式对各国落实协议所进行的督促,事实上使巴塞尔协议成为全球银行监管中强有力的软法(hard soft law)。

(二)场外衍生品的风险特征及巴塞尔Ⅱ资本监管要求的缺陷

1.场外衍生品的风险特征

金融危机暴露了有效的场外衍生品监管对维护金融市场稳定的至关重要性,特别是暴露了对场外衍生品交易对手风险(counterparty credit risk)监管的缺陷。表面上看,交易对手信用风险与信用风险(credit risk)难以区分,但本质上,二者之间存在显著区别:1、信用风险与传统金融工具(classic instruments)相关,比如贷款、债券等;而交易对手信用风险则与场外衍生品、类回购交易(repo-style transactions)以及证券融资交易(securities financing transactions)相关。对于后者来说,由于其价值取决于诸如汇率、利率等变动性强的市场因素,因此,其相应的风险暴露也往往难以计量。以利率互换为例,其当前价值可以准确计量,但其未来价值却取决于浮动利率的未来发展变化。2、交易对手风险是双向风险,而信用风险是单向风险。双向风险是指某类金融工具从持有者的角度来看,在此刻是一项资产,但在未来某一时候,由于相关市场因素的变化,却可能转变为一项负债。同样以利率互换为例,甲银行付浮动利率,收固定利率,而乙企业收浮动利率,付固定利率。在时刻1由于固定利率高于浮动利率,那么对于甲银行来说,该利率互换是其金融资产的组成部分。但是在未来的时刻2由于浮动利率变动而高于固定利率,那么对于甲银行来说,此刻该利率互换则转化为其金融负债的组成部分。而信用风险则是单向风险,也即风险的承担者在金融工具存续的期限内不会发生改变。3、场外衍生品的价值计量采用市场公允价值计量,而传统金融工具往往采用未来现金流量折现法计量,也就是说场外衍生品的价值需逐日盯市,本质上取决于市场参与者判断。因此,在市场波动加剧的情况下,场外衍生品的价值也必然随之发生剧烈波动,从而引发损益的剧烈波动。事实上,根据巴塞尔委员会的评估,在2007-2009年金融危机期间,场外衍生品投资组合(derivatives portfolio)上产生的全部损失,75%是由于交易对手信用评级降级(rating downgrade)及信用价差波动(credit spread votality)引起,而仅有25%的损失是由交易对手事实违约(counterparty defaults)造成。由此可见,相较于传统金融工具风险主要集中在信用风险而言,场外衍生品的风险主要集中在交易对手信用风险。

2.巴塞尔Ⅱ交易对手资本监管要求的缺陷

交易对手风险并非巴塞尔协议一个新的监管领域,在巴塞尔Ⅰ中,引入为当前风险法(current expose method)来度量其风险暴露规模,该方法是基于一个反映其当前价值的替代成本以及一个反映其未来风险价值变动的风险附加的总和。在巴塞尔协议Ⅱ中,强化了风险附加的计量,并将双边互抵协议作为计算风险暴露规模的考虑因素之一。2005年,巴塞尔Ⅱ又允许银行采用内部模型计量交易对手信用风险暴露的规模。至此,在巴塞尔Ⅱ的框架内,共存在三种计量场外衍生品交易对手信用风险暴露规模的方法,分别是:内部模型法(internal model method)、标准化方法(standardized method)以及当前风险法。对于内部模型法来说,尽管巴塞尔Ⅱ对其适用条件有严格的限制,但是,由于各国监管者自由裁量权的存在,因此,其事实上的执行并没有如巴塞尔委员会预期的那样严格。同时,内部模型法不仅计算方法繁琐、复杂,其设计本身也没有考虑到不同衍生品交易之间的关联影响。另外,其内部模型的可靠性需要充分的市场数据,特别是压力期间的数据为其计量风险分布提供基础,而场外衍生品作为新兴的金融工具,其数据基础并不充分、可靠。最后,银行为了事实上降低资本要求,从而提高其风险调整后的收益率,也倾向于通过人为的数据控制来降低内部模型法下场外衍生品风险暴露的规模。对于标准方法来说,其有别内部模型法最大的特征是其资产的信用风险水平取决于外部信用评级机构的评估,但是,尽管场外衍生品的市场规模巨大(在过去不到十年的时间里,场外衍生品交易的名义金额(notional amounts)从2000年的90万亿美元上升到2008年的670万亿美元),但其本身却是一个高度集中的市场,少数几家具有全球系统重要性的银行占据了整个场外衍生品市场的绝大部分份额,这些银行长期被市场认为是“太大而不能倒”(too big to fail),因此,长期以来,被评级机构评为AAA等级,因此,在标准评级法下,场外衍生品的风险计量是基于被评级机构及市场参与者认为(perceived)的风险,而非事实上承受(actually undertaken)的风险。[4]对于当前风险法来说,其风险计量主要是基于当前风险,尽管其采用风险附加来涵盖未来风险,但是其风险附加是静态的,且规模不足以准确反映压力情境下场外衍生品风险暴露规模的剧烈变动。综上,可以看出,尽管巴塞尔Ⅱ为计量场外衍生品交易对手信用风险提供了三种方法,但是,无论采用哪一种方法,均不能准确反映场外衍生品交易对手风险的性质和规模,特别是在市场波动加剧,投资者信心丧失的情况下,以此三种方法为基础计量场外衍生品交易对手风险往往严重低估其实质上存在的风险,也就是说,对场外衍生品交易对手风险资本监管要求不足是导致场外衍生品风险最终失控的重要原因。[5]

三、巴塞尔Ⅲ有关场外衍生品资本监管要求的调整

面对金融危机所暴露的场外衍生品监管的缺陷,巴塞尔Ⅲ系统调整了场外衍生品的相关规则:针对巴塞尔Ⅱ框架下有关场外衍生品风险暴露度量方法不能涵盖(contain)信用价差波动及评级下降对场外衍生品交易所带来的损益影响,巴塞尔Ⅲ引入了信用估值调整(credit valuation adjustment)这一概念,专门用来计量由此带来的风险暴露。针对金融危机中所暴露的银行资本充足率整体性不足、杠杆率过高等问题,巴塞尔Ⅲ在强化基于风险加权的资本监管要求的同时,引入非基于风险加权的杠杆比率,并将场外衍生品的风险暴露纳入杠杆比率分母的计算范围之中,约束银行审慎控制场外衍生品风险暴露的整体规模使之与其资本水平相匹配。针对场外衍生品市场中,各主要金融机构相互持有大量场外衍生品头寸从而相互依赖,极易发生由于单个金融机构违约、破产而引发金融系统性风险的情况,通过对采用中央交易对手清算场外衍生品适用偏爱的风险权重,为推动场外衍生品集中清算予以有效激励,从而在横向上减轻金融机构之间在场外衍生品市场中相互依赖的程度。

(一)引入信用估值调整

如上所述,场外衍生品的价值是以市场公允价值计量,也即其价值是由市场参与者的预期所决定,当场外衍生品交易一方的信用价差增大,那么,在市场参与者看来,其完全履行其基于场外衍生品交易而产生的义务的可能性就降低,而违约的概率就增加,在此情形下,作为其交易对手一方来说,其因持有该场外衍生品而形成的资产价值就随之下降,从而引起其资产负债表的损益变动。在巴塞尔Ⅱ框架下,无论采用何种计算方法,均是仅仅计算了场外衍生品在交易对手违约情况下的风险暴露,而没有计算在交易对手没有违约,但是却发生了因交易对手信用价差波动及评级下降(评级下降本质上也是信用价差增加)带来的场外衍生品资产价值下降产生的风险暴露,如上所述,金融危机中银行在场外衍生品交易中所遭受的损失有75%是由于交易对手信用价差波动及评级下降所引起,因此,由于风险暴露计算方法上的固有缺陷,一定程度上恶化巴塞尔Ⅱ框架下银行资本充足水平。为此,巴塞尔Ⅲ引入信用估值调整用来专门计量信用价差波动带来的风险暴露,信用估值调整是指在场外衍生品交易以及证券融资交易中,由于交易对手信用度(creditworthiness)的变化而引起的信用价差波动所导致损失发生的风险,换句话来说,其反映了信用价差波动成本的市场价值。由此,形成了巴塞尔Ⅲ框架下场外衍生品风险暴露计算公式:交易对手信用风险规模(巴塞尔Ⅲ)=违约风险(巴塞尔Ⅱ)+信用估值调整风险(巴塞尔Ⅲ)。[6]同时,巴塞尔Ⅲ提供了两种计算信用估值调整的方法,其一是标准化方法(standardized approach),其二是高级方法(advanced approach),前者计算相对简便,后者计算复杂,需要相关银行具备较强的数据处理和计算能力。

(二)引入杠杆比率

金融危机的调整复苏过程也被称之为去杠杆化的过程。在巴塞尔Ⅱ框架下,银行的资本监管要求十分依赖外部信用评级,同时,其资本监管要求重点关注银行资本账户,而低估甚至忽略了银行交易账户和表外资产风险暴露的计量及资本监管要求。在此背景下,银行为了实现在给定资本规模下,最大限度地进行信贷扩张,普遍大规模的进行资产证券化,通过资产证券化将银行资产从资产负债表内移除,从而释放其信贷扩张空间。同时,对于初次资产证券后评级较低的低级部分(tranche,该部分往往被视为证券化资产的权益部分而由银行持有,银行常常将这些低级部分打包,通过再证券化(re-securitization),将其转化为主体部分(约占在证券化资产整体比例的80%左右)评级较高的证券化资产(比如collateralized debt obligation)。如此,对于再证券化资产中占主体的高评级部分来说,不仅可以吸引新的金融市场投资者,而且,即使银行自己持有该部分资产,由于再证券化之前的低评级部分已经多数被转化为评级较高的高级部分(senior tranche),由于可以因此适用较低的风险加权权重,所以事实上也降低了持有此类再证券化后资产银行的资本监管要求。其次,信用违约互换(credit default swap)成为资产证券化过程中普遍使用的最为重要的信用増级手段之一,在经济繁荣时期,信用违约互换的风险并不突出,但是,由于金融市场高度关联,极易因个别金融机构违约而引发恐慌进而导致金融危机,而信用违约互换的则进一步强化了金融机构之间风险关联的程度。另外,信用违约互换在金融危机前的繁荣时期,显然是一种廉价、便捷的信用风险转移工具,伴随着资产证券化模式的成熟和加速以及信用评级机构的推波助澜,银行的传统的“发行并持有至到期”的经营方式(originating to hold)蜕变为“发行并出售”(originating to distribute)的方式,银行不再关注贷款的质量,因为,其授信后可以立刻将该部分资产打包予以证券化并从资产负债表中移除,释放授信空间,同时,通过成功向市场参与者兜售证券化后的资产,实现资金回流,从而开始新一轮的信用扩张,至此,银行系统进入“自我实现”(self-fulfillment)的过程。而与之相伴的是,银行实质上的杠杆率在不断提升,不仅相对于其表内资产,更为严重的是相对于包括风险暴露未被有效涵盖的场外衍生品在内的表外资产,而在巴塞尔Ⅱ框架下,并不存在监管杠杆比率,因此,在金融危机前,表面上尽管多数金融机构的财务状况符合巴塞尔Ⅱ的资本监管要求,但是实质上,其过高的杠杆比率早已使其资本基础(capital base)无法承受一次中等规模金融动荡的冲击。为解决这一问题,巴塞尔Ⅲ引入了杠杆比率,相较于基于风险的监管资本比率,杠杆比率是非基于风险的,其分子为银行一级资本,分母为未经过风险调整的银行风险暴露的总和,全面囊括表内表外资产及衍生品交易的风险暴露,监管比率为3%,由于巴塞尔Ⅲ提高了一级资本的质量,因此,在引入信用估值调整从而准确计量场外衍生品风险暴露规模的情况下,杠杆比率的引入,将有效抑制银行过度依赖场外衍生品交易以及过量的资产证券化,进而促进银行资本占有与风险承受之间的平衡。[7]

(三)鼓励采用集中清算

金融机构之间的天然和高度的关联是金融危机爆发和蔓延重要原因,而场外衍生品市场的兴起和快速发展进一步强化了金融机构特别是具有全球系统重要性金融机构之间的风险关联。在金融危机发生之间,绝大多数场外衍生品交易是基于国际掉期交易商协会制定的场外衍生品主交易协议及其履约担保文件而开展,因此,双边净额结算是场外衍生品交易清算的基本模式。在此模式下,场外衍生品交易商之间形成复杂的网状结构,很容易在一方违约的情况下引发交易商之间的系统性违约。金融危机的发生很好地印证了这一弊病,为了有效改进和管控双边清算模式下交易商之间形成的复杂网状关系,强制和促进场外衍生品交易通过中央交易对手进行集中清算成为国际金融监管共识,也被G20国家一致认可。为此,巴塞尔Ⅲ对场外衍生品区分是否采用集中清算,而对相应的风险暴露适用不同的风险权重,具体来说,对于采用集中清算的,其风险权重为2%,而对于未采用的,其风险权重则高出很多,由此,为银行采用集中清算方式清算场外衍生品提供了很好的激励机制。

此外,为了改进对场外衍生品交易的风险管理,巴塞尔Ⅲ还引入个别错向风险概念及相应的计量方式、对抵押品适用更为严格的监管折价、强化风险加权资产计算中金融机构之间的关联等,力图构建完整、科学的场外衍生品监管规则,确保金融市场的安全和效率。

四、域外执行巴塞尔Ⅲ有关场外衍生品交易资本监管要求的情况及原因

2012年,为了督促各成员国严格、一致地执行巴塞尔Ⅲ的监管标准,巴塞尔委员会启动了监管一致性评估项目(regulatory consistency  assessment       programme,由巴塞尔委员会及相关国家银行业监管当局的高级官员、专家组成评估小组,对被评估国家执行巴塞尔Ⅲ的情况逐条逐项进行详细审查并形成正式报告予以发布。评估工作分批分阶段予以实施,目前以完成对澳大利亚、巴西、加拿大、中国、日本、新加坡、日本、瑞士、美国及欧盟的评估。对美国和欧盟的评估以截止2014年6月30日的其实际立法情况为基础,重点评估巴塞尔Ⅲ是否如期被转化为国内法,在立法评估的同时,评估小组选取相关国家和区域具有全球和国内系统重要性银行作为实证评估的样本,以此来验证在国内立法与巴塞尔Ⅲ存在差异情况下,该差异是否对相关银行产生实质性影响,有关银行的数据同样截止于2014年6月30日。评估结果被分为四级,分别是:遵从(compliant)、多数遵从(largely compliant)、实质不遵从(material non-compliant)和不遵从(non-compliant)。在对整体执行情况作出评级的同时,也分别对巴塞尔Ⅲ的各个组成部分(分部)的执行情况进行评级,有关场外衍生品的监管标准集中规定在巴塞尔Ⅲ有关交易对手信用风险分部中,相应地,其执行情况也主要反映在评估报告对该分部的描述、分析和评估上。2014年12月,巴塞尔委员会陆续发布了有关美国、欧盟、日本的评估报告,根据评估报告,美国整体上被评为多数遵从,其交易对手信用风险分部被评为多数遵从;而对于欧盟来说,其整体上被评为实质不遵从,其交易对手信用风险分部也被评为实质不遵从。在此,仅对有关美国、欧盟执行巴塞尔Ⅲ有关场外衍生品监管标准即交易对手信用风险规则的评估情况及原因予以介绍。

(一)美国的执行情况及原因

基于美国银行业的复杂性及监管当局的多元性,2013年6月,美联储和货币监理局联合颁布了执行巴塞尔Ⅲ资本监管要求以及美国“多德-弗兰克法”相关改革内容的最终规则(final rules),2013年7月,美国存款保险公司颁布了类似(comparable)暂行规定,并于2014年5月颁布了正式规则。评估小组认为,美国有关交易对手信用风险的立法多数遵从了巴塞尔Ⅲ的相关规则,但仍然存在一些不一致的地方,在对美国全部15家作为评估样本的核心银行(core bank)进行实证分析时发现,该差异至少对其中一家银行的资本比率造成了实质性影响。

其主要差异在于在使用标准方法计算信用估值调整时交易对手信用风险权重的决定方式,在巴塞尔Ⅲ框架下,交易对手信用风险的风险权重是由信用评级机构的评级决定的,然而,在美国国内法中,其风险权重却是由该交易对手的违约概率决定,其原因在于美国国内法禁止使用外部信用评级。在实证分析中,采用美国立法规定的方式,导致一家样本银行在计算交易对手信用风险的风险加权资产时比采用巴塞尔Ⅲ方式计算时降低12.3%,相应地导致了其资本充足率的提高。此外,另外一个差异在于,部分样本银行,包括一个具有全球系统重要性的银行在评估时仍处于被称之为“平行跑”(parallel run)的阶段,“平行跑”是指由于被监管者尚未向监管者证明其已具备适用高级标准的条件并获得监管者许可之前,而适用当前较低标准的阶段。而对于交易对手信用风险计量来说,如果仍处于“平行跑”阶段,那么,根据当前美国立法,相关银行在报告其财务状况时,就无须遵守巴塞尔Ⅲ有关信用估值调整的资本监管要求。因此,评估小组认为,虽然巴塞尔Ⅲ并没有明确对“平行跑”期限的限制,但是鉴于仍有一些具有系统重要性的银行处于该阶段,实质上导致该风险没有被有效地资本化(capitalized),因此,违背了巴塞尔Ⅲ的精神实质。

整体来看,美国立法在计算信用取值调整时禁用外部评级作为确定交易对手风险权重的标准,本质上是对巴塞尔Ⅱ过于依赖外部评级以及金融危机教训的反思,事实上,当前巴塞尔委员会有关计算信用估值调整的方法目前也在持续的完善之中,巴塞尔委员会未来也有可能将美国的做法作为巴塞尔Ⅲ框架下计算信用估值调整的一种可选方法。而对于“平行跑”期间的问题,随着相关银行获得美国监管机构的许可,该差异将在较短的时间内消除。

(二)欧盟的执行情况及原因

由于欧盟本质上是国家联盟,其法律结构及执行方式有别于主权国家,同时,欧盟成员国中仅有9个国家是巴塞尔委员会成员国,大约有4000家银行位于其境内,其金融资产占整个欧盟金融资产的86%以及全球金融资产的45%。而且,作为欧盟重要成员国的英国、瑞典、瑞士并未加入欧元区,因此欧盟内部巴塞尔成员国与非成员国之间、欧元区国家与非欧元区国家对巴塞尔Ⅲ的认可度并不一致。另外,欧盟银行体系复杂,共拥有大概8000家信贷机构,共拥有45万亿资产,占去全球银行资产的52%,范围从一些很小的当地银行到专业银行以及少数具有全球重要性,因此,要在如此多元化的银行体系中一致适用巴塞尔Ⅲ标准,从而形成欧盟内部银行业监管的单一规则(a single rule book) ,其面临的困难和挑战显然要超过单一主权国家。

为了全面执行巴塞尔协议Ⅱ以及巴塞尔协议Ⅲ并创建欧盟银行监管的单一规则,欧盟制定了全新的规则体系,该规则体系由《资本要求规则》(capital requirement regulation,简称CCR)及《资本要求指令Ⅳ》(capital requirement directive Ⅳ)构成,全面取代之前的《资本要求指令》Ⅲ(capital requirement directive Ⅲ),从而提高银行的资本比率、限制杠杠比率、缩窄资本的定义范围、限制交易对手风险以及新的流动性要求。[8]在欧盟的法律体系中,规则对各成员国具有直接的法律约束力,不需要各成员国的国内立法转换,从而避免了各成员国在国内立法转换的过程中因行使自由裁量权力而实质上导致各国立法的差异,也是欧盟法律体系中位阶最高、执行力最强的立法行使。与规则不同,指令同样由欧盟制定和颁布,但是对各成员国不具有直接的法律约束力,需要各成员国国内立法转换后才能实施,因此相较于规则,指令的效力和执行力相对较弱。资本要求规则的制定是欧盟历史上第一次在银行业监管中采用规则形式来协调和推进欧盟监管标准的整合和统一。尽管欧盟作出诸多努力,但是由于上述欧盟在其自身结构以及银行业自身的复杂性,使其在执行巴塞尔Ⅲ标准中,并没有达到令评估小组作出“遵从”及“多数遵从”的评价,相反,却被从总体上以及在交易对手信用风险分部上均被评定为“实质不遵从”。

对于欧盟立法有关交易对手信用风险规则也即场外衍生品规则来说,相较于巴塞尔Ⅲ的标准,其实质差异在于,在CCR下,在计算信用估值调整风险的资本监管要求时,允许银行豁免其与养老基金、成员国央行、地方政府以及当地机构之间风险暴露的资本监管要求,如果这些机构在运用标准方法计算其信用风险时的风险权重为0%,同时,这一豁免也同样适用于适格的非金融机构的最终用户(end-user)。评估小组认为,鉴于场外衍生品的全球重要性以及欧盟银行市场的重要性,CCR赋予信用估值调整风险的资本监管要求以上豁免,实质上没有遵从巴塞尔Ⅲ的相关标准。

欧盟认为,其认识到CCR有关信用估值调整风险资本监管要求的豁免背离了巴塞尔Ⅲ的规定,但同时认为,由于巴塞尔委员有关信用风险估值调整的资本监管要求正处于完善、修正之中,因此在相关正式规则出台之间,欧盟没有必要调整CCR中对信用估值风险调整的豁免规则。另外,鉴于巴塞尔委员会有可能在未来修正后的信用估值调整风险计量中允许更广泛地使用对冲手段从而减少相应的资本监管要求,因此,CCR在此之前对一些很难寻求到适合对冲手段的交易对手(如各国央行)减少交易的资本要求是合理的。

整体来看,对于在全球银行以及金融系统中具有重要地位的欧盟来说,其为执行巴塞尔Ⅲ作出了积极努力,但是,其监管框架的完善本质上仍立足于欧盟内部银行业的实际情况,因此,并未不加选择全盘接受巴塞尔Ⅲ的规则。尽管评估小组对欧盟的执行情况作出了“实质不遵从”的评级,但是从欧盟内部实施银行业审慎监管以及创建欧盟单一市场规则来说,其务实、科学的作风和做法值得肯定。考虑到巴塞尔Ⅲ本身仍是一个不断演化和完善的规则体系,因此,对当前欧盟执行情况的评估只能是“暂时的”结论。

五、中国执行巴塞尔Ⅲ有关场外衍生品资本监管要求的执行情况、原因及建议

(一)执行情况

巴塞尔委员会监管一致性评估项目小组对中国执行巴塞尔Ⅲ情况的评估工作于2013年1月1日 启动,于2013年9月17日 结束,评估采用的方法、标准基本与对美国、欧盟评估所采用的方法、标准相一致。经过评估,评估小组在全部14个评估分部中,对其中12个分部给予了“遵从”评级,对有关信用风险的标准方法和市场自律两个分部给予了“多数遵从”的评级,整体上给予了“遵从”评级。可以看出,中国执行巴塞尔Ⅲ规则的努力和成效得到了巴塞尔监管委员会的认可。自然而然,巴塞尔Ⅲ有关场外衍生品的规则同样被中国国内监管当局完全采纳。

(二)原因分析

相较于美国、欧盟的整体评级以及涵盖场外衍生品规则的交易对手信用风险分部的评级结果来说,中国的“遵从”评级显然好过美国的“多数遵从”,特别是欧盟的“实质不遵从”评级。但是,从深层次来看,结论却来得并不这么简单、直接。巴塞尔体系整体上是在以美国、欧盟等西方发达国家的主导下发展演化而来,中国仅仅是在2009年才成为巴塞尔委员会的成员国,对整个巴塞尔体系以及巴塞尔Ⅲ的构建影响有限,但是,却成为巴塞尔体系最为忠实的执行者之一,尽管其履行国际承诺的努力值得赞赏,但是,从另外一个方面,也凸显了其对巴塞尔Ⅲ体系本身的理解程度有限,从侧面反映了其将国际标准与国内金融实际和现实需要衔接并进行立法转换时缺乏经验和对具体问题的具体分析。

相较于西方发达国家,中国银行业在复杂、发达程度上还有明显差距,发达国家的金融活动占据了全球金融活动的80%,具体来说,对于作为全球金融危机重要诱因的场外衍生品来说,其在整个新兴市场和发展中国家的市场规模也仅占全球场外衍生品市场一个很小(minor)的份额。巴塞尔Ⅲ作为国际社会对金融危机反思的结果,其弥补危机发生过程中暴露的监管缺陷的特征十分明显。但是,由于包括中国在内的发展中国家的金融市场的相对独立以及发展水平的现实限制,虽然使其一定程度了避免了遭受如美国、欧盟一样严重、直接的损失后果,但是,也限制了其全面理解巴塞尔Ⅲ有关重要改革措施的针对性、利弊权衡以及实施后可能带来的后果。

目前,场外衍生品市场在中国仍处于起步阶段,同时由于利率、汇率的波动幅度当前仍在可控的范围之内,相关政策、法律及金融基础设施仍不完善,因此,中国场外衍生品市场的发展还有很长的路要走,也正因为如此,巴塞尔Ⅲ有关场外衍生品规则在中国的完全执行对当前中国银行业的影响十分微小。但是,仍有必要在场外衍生品未来发展的视角下,来审视有关场外衍生品交易的银行监管国内立法。

(三)发展建议

场外衍生品市场的产生、发展及不断完善本质上是金融市场自然演进的结果,场外衍生品作为资源配置工具抑或风险管理工具的价值不容否定和忽视。随着经济全球化和金融自由化的进一步发展,中国经济及金融体系面对外部市场因素的冲击将越来越大,立法必须赋予市场主体运用一切有效手段来管理风险和配置资源。全球金融危机的发生,使我们更深刻地认识到场外衍生品的两面性,当其风险被合理管理时,其利大于弊,当其风险未被有效管理时,则弊大于利。幸运的时,此次危机同时为有效管理场外衍生品风险提供若干规律性的经验。这些经验多数已被巴塞尔Ⅲ所采纳,如上所述,其中最为主要的是:1、准确计量场外衍生品的风险暴露规模;2、对场外衍生品的风险暴露予以充分的资本化;3、降低整体上的杠杆比率;4、推动场外衍生品的集中清算。由于中国全面采纳了巴塞尔Ⅲ的以上规则,因此,已经为有效管理场外衍生品风险提供了扎实的制度基础。但是,法律重在执行,巴塞尔Ⅲ有关场外衍生品规则的有效执行根本上有赖于国内场外衍生品市场的发展完善。因此,至少应当从以下三个方面予以完善:1、加快场外衍生品交易基本立法,使场外衍生品市场的发展建立在法律的基础之上,而非政策的基础之上,对此,可以借鉴、整合美国《商品交易法》和《证券交易法》有关场外衍生品的立法经验。2、适时实施和拓展场外衍生品强制集中清算的范围和品种,当前,我国已经对利率类场外衍生品实施集中清算,未来随着场外衍生品市场规模的扩大和交易产品的丰富,应当适时扩展其范围和品种。3、加快金融基础设施建设,特别是强化中央交易对手和交易报告库的建设,集中清算并不会消除交易对手信用风险,而只是将其转移到了中央交易对手,因此,强化中央交易对手的风险管理,才是实现集中清算价值的根本。当前,我国已经成立了专门的中央交易对手——上海清算所,但是,其风险管理水平和能力必须严格按照国际标准予以实施,而且其相关风险管理同样也应当及时上升到法律的高度,而非政策、章程等非正式法律渊源的形式。场外衍生品市场天然是一个高度国际化的市场,其有效运转和管理离不开国际监管合作和协调,因此,其中一个重要方面就是市场数据的准确收集、分析与共享,因此,在场外衍生品市场发展的预期下,成立专门的交易报告库势在必行,不仅可以为监管部门提供及时、有效的数据支持和评估报告,也能为全球场外衍生品监管合作提供必须的帮助。

六、结论

尽管遭遇了2007-2009年金融危机的重大冲击,但是场外衍生品市场仍然保持着旺盛的生命力,国际金融监管组织以及世界主要发达国家对场外衍生品的价值同样给予了充分肯定。作为对金融危机系统反思的结果,巴塞尔Ⅲ全面调整了巴塞尔Ⅱ及巴塞尔2.5有关场外衍生品的规则,为场外衍生品市场的扬利去弊提供了系统的监管标准。在巴塞尔Ⅲ的执行过程中,不同国家在执行的一致性中出现了明显偏差,其中不乏欧盟这样的西方发达国家联盟,尽管其原因各不相同,但是却反映出银行监管的重要性以及复杂性,以及场外衍生品市场的特殊性。中国严格执行了巴塞尔Ⅲ的各项标准,其努力得到巴塞尔委员会的认可,但是,也应当注意到,这种执行的一致性,一方面是由于中国国内金融市场相对简单和封闭,使其无法真切感受到金融危机冲击的严重性,另一方面是由于中国场外衍生品市场的现实水平和规模,使其不必担心无法承受全盘接受巴塞尔Ⅲ有关场外衍生品规则所带来的影响。但是,从经济以体会及金融自由化的发展趋势来看,中国必须适时推进场外衍生品市场发展,其中最为重要的是构建场外衍生品发展的法律制度和相关金融基础设施。此外,还必须提及的是,巴塞尔协议本质上是国际共识,并非正式的国际法,因此,其成员国不负有全部执行的法律义务,因此,对于各成员国来说,监管金融监管国际合作十分重要,但也要从本国本地区实际出来来对有关国际标准予以取舍,从这个角度来看,欧盟的立场无可厚非,同样,对于中国来说,随着其自身场外衍生品市场的发展,其适时调整现有的监管框架也理所应当。

 

* 西南政法大学经济法学专业博士。

[1]与会首脑一致承诺:1.所有标准化的场外衍生品,应当在交易所或电子交易平台交易;2.如果条件适当,该类标准化的场外衍生品必须在2012年底,实行集中清算;3.所有场外衍生品交易必须向交易报告库报告;4.对未实行集中清算的场外衍生品适用更高的资本监管要求;并授权金融稳定委员会负责监测各国承诺落实情况并就改进监管提供建议。

[2]Andrew Nichol, “hedging against the next financial crisis: proposals for manageing system risk in centrally cleared derivatives transactions”, june 2013.

[3]Rama Cont, “the end of the waterfall: default resources of central counterparties”, Norges bank working paper, November 2015.

[4]Marinanne Ojo, “ Achieving an adequate balance between the level of complexity, objectivity and comparability which is required with the capital framework: credit ratings and the standardized(SA-CCR) for measuring exposure at default(EAD) for counterparty risk”, http:www.ssrn.com.

[5]Darrell Duffle, Ada Li, Theo Lubke, Federal reserve bank of New York staff reports policy perspectives on OTC derivatives market infrastructure, No.424, January 2010, pp.13.

 

[6]Ziad Fares, Benoit Genest, “ CVA capital charge under Basel standardized approach”, April 2013, pp.7-8, http:www.ssrn.com.

 

[7] Lww, EH, “Basel 3 and new capital requirement, as distinguished from Basel 2”, University of Hong Kong of law research paper No. 2014/046, pp.25-28.

 

[8]Rainer Masera, “CRR/CRD: The trees and the forest”, April 2014, pp.6, http:www.ssrn