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《经济法论坛》(CSSCI来源集刊)

(第17卷)车云霞:“共享金融”视角下非存款类放贷机构的法律规制

发表于: 2018-03-07

“共享金融”视角下非存款类放贷机构的法律规制

车云霞*

 

“共享金融”的本质在于金融资源可以在不同层次的社会组织中获得平等地有效率地配置,金融参与者的权益应当在法律制度的框架内获得福利共享与满足。“非存款类放贷机构”的提出与建构则是民间资本参与金融组织的设立、分享金融资源配置成果的民间金融法律规制的突破与制度变迁。合法主体身份对民间借贷的激励性、规范化经营对民间金融风险的防范以及促进我国金融资源供给的普惠性是非存款类放贷机构的应然性制度功能。然而,法律规制理念的偏差、规制对象的单一化以及规制权限配置的不适当等成为共享功能的阻滞因素。坚持衡平协调的规制理念、建立信息披露法律制度以及确立以银监会为规制主体的监管格局等可以成为实现“共享金融”的路径选择。

“共享”理念是十八届五中全会确定的五大发展理念之一,是我国经济发展与法制建设的顶层思想。“共享经济”亦愈发进入学界的研究视域。尽管目前对“共享经济”还缺少统一的界定,但普遍认为“共享经济的本质在于降低交易成本,使原来不可交易的资源进入可交易的范围”[1],“通过互联网等信息技术,社会公众能够公平地获取自己所需要的社会资源,且供需双方能够通过不同形式来负担成本和获得收益”[2]。而“共享金融”是对“共享经济”的进一步细化与延伸。大部分学者认为“共享金融”是依托云计算、大数据、物联网以及移动互联网等现代化信息技术平台,实现金融产品、金融资源和金融服务的点对点式的直接交易,从而可以缓解金融脆弱性、解决信息不对称性、减少交易成本等。[3]“共享金融”的内涵在于金融功能的共享与融合、金融要素的多元化发展以及金融风险的共担。[4]

笔者认为,“共享金融”的含义不应囿于信息技术变革下的金融资源供给与金融服务方式的革新等层面,其更深层次或者更加上位的理解应当在于:在分享式经济常态下,金融组织与结构应当及时对金融资源的供给与需求做出回应,金融资源可以在不同层次的社会组织中获得平等地有效率地配置,金融参与者或是接受者的权益应当在法律制度的框架内获得福利共享与满足。因而,“共享金融”是对“包容性增长”的提升,蕴含着两个层面的制度要求:其一,制度的设计应保障市场主体的机会平等,让主体公平地参与经济增长过程中的竞争,以获取主体权利的满足;其二,规制政策的制定应当为市场主体能够获得可持续性的增长和共享经济发展成果创造环境。

   一、“共享金融”视角下非存款类放贷机构的功能解析

基于以上分析,“共享金融”首先要求金融组织体制具有开放性,让社会所有的资本都能有平等获得金融资源配置带来的权益,金融法律制度的设计或者优化应当为机会平等的市场主体提供可持续发展的路径;其次要求金融主体的权益享有公平的保障与救济。[5]从这两方面而言,民间资本无法公平地享有进入金融市场组建“正规化”民间金融组织,分享金融资源配置的成果,则是有悖于“共享金融”的精神与意旨。而“非存款类放贷机构”的提出与建构则是民间金融法律规制的重大突破与制度变迁。从中国人民银行发布的《非存款类放贷组织条例》(征求意见稿)来看,非存款类放贷组织被定义为“只贷不存”的商事法人。其作为民营性质的新型金融组织,是民间放贷人进入贷款市场的重要形式。

以“共享金融”的理念观之,非存款类放贷机构在分享式的经济形态中发挥制度变迁的功能,提高金融资源的配置效率,需要满足两个条件。第一,能提供民间资本逐利的有效出口。通过经济体制的改革与深化,公民财产权利已经从原始的财产获得权逐渐转变为财富的增值权。尤其是在我国经济经过高速发展而转为中低速的新常态语境下,经济发展面临下行的压力,金融系统的宏观调控政策倾向于通过降低储蓄利率以刺激居民消费、降低企业融资成本。因而,原本寄望于国家银行储蓄以保障财富增值的渠道越发狭窄,而这时,异军突起的互联网金融和各类理财产品的出现,则是民间资本逐利敞口下诱发出的实质上仍为民间借贷的路数。高额付息承诺下,各路民间资本的投资者往往容易忽视市场的高风险。第二,能有效填补民间融资需求的缺口。由于民间融资需求,既包括城镇中小微企业的融资需求,也包括农村地区的融资需求,这些融资需求共同促使着民间借贷及其组织自下而上的变迁。我们知道,在多样化与多层次的市场中,融资需求是无法由人为管控的,而能有效化解民间融资需求缺口的则是需要在制度的供给侧进行变革,也即需要找寻适当的民间借贷主体以代替现有失序而无效的组织形态。而笔者认为,非存款类放贷机构可以满足以上条件,原因在于非存款类放贷机构具有多重制度功能。

(一)合法主体身份对民间借贷的激励性

“法规范人的行为,而行为总由主体实施,故主体制度属于部门法中的基础性制度。”[6]尽管我国《民法通则》与《合同法》对民间借贷行为具有法律上的规定,但民间借贷作为一类合法的金融市场主体,并没有获得明朗的认可。受限于这种主体身份上的劣势,民间借贷的行为受到极大地抑制,放贷经营的规模受到局限。所以,激励民间借贷的正向效应的发挥,亟需要给予民间借贷主体合法有效的特殊主体身份。而成为非存款类放贷机构,这种合法主体身份对于民间借贷的激励性则在于以下几个方面。

首先,非存款类放贷机构是由金融监管部门审查认可的具有合法放贷经营资质的市场主体,法律确认以及保障其合法有效的主体地位,那么成为非存款类放贷机构的原民间借贷组织则不会再“地下”经营,而是按照市场透明度与竞争原则,不再以高收益回报高风险的方式进行经营,将会合理地收取服务费用,从而降低交易成本,遏制民间借贷的“高利贷化”。其次,非存款类放贷机构的设立需要经过前置性审查许可与登记注册的程序,具有明确合法的经营范围与业务范围,一来可以降低民间借贷运行过程的法律风险,二来可以使得非存款类放贷机构以正规方式扩大自己的经营规模与业务范畴,甚至是突破地域的限制,让机构做大做强以获得更多的投资收益。复次,以合法的市场主体身份参与市场竞争,则可以通过多种渠道招纳高层次的管理经营人才与公司员工,更加完善机构的经营与内部控制体系,从而实现民间借贷的规范化经营。最后,合法的主体地位意味着享有更加全面的法律救济。作为合法经营者的非存款类放贷机构而言,其经营过程中产生的纠纷则会得到事后法律的保护,民间金融组织转变为非存款类放贷机构之后,其市场活动及放贷业务的收益所得都会获得法律制度的保障,这无疑会增加民间借贷主体参与设立非存款类放贷机构的积极性与主动性。

(二)规范化经营对民间金融风险的防范

金融行业由于杠杆的存在本身即为一个具有高风险的行业,而且金融风险往往具有传导性,这就导致有的金融风险会在金融市场中传导开来并危及金融安全与稳定。因此,银行业监管部门的规制目标则是采取监管法律制度,防范金融风险的发生,防止金融风险的传导,并遏制单一风险演化为系统性风险,从而达致维护金融稳定与秩序的目的。金融市场准入监管作为金融监管法律制度的一部分,亦具有上述维护金融稳定与秩序的规制目标。而非存款类放贷机构准入制度最大的好处就是以给予民间借贷主体合法的放贷身份,让长期隐秘的交易方式通过半正规化的方式呈现出来,从而扭转监管信息不对称的局面,让监管者能够更加清晰明了地获得了民间借贷的交易信息。非存款类放贷机构在监管法律制度的框架下运行,实际上使得民间借贷行为能够受到监管部门的及时有效地而常规化的监管,可以及时处置风险隐患,避免民间金融风险的扩散和蔓延,从而可以良好的控制了非法吸收公众存款、高利放贷、暴力讨债等行为的发生。

(三)促进我国金融资源供给的普惠性

1.满足中小微企业融资需求的可获得性

我们知道,民间借贷普遍存在一个重要外在因素则是银行业金融机构的服务不够全面与充分,因而,有必要探讨构建银行业金融机构之外的其他放贷主体,以作为正规信贷市场的有益补充而改善中小微企业的融资环境。笔者认为,非存款类放贷机构的放贷模式能够与中小微企业融资需求的进行对接。与银行业金融机构相比,首先,非存款类放贷机构内生于民间借贷,对中小微企业的各类信息较为熟悉,矫正了借贷交易信息的非对称性,从而能够降低放贷的风险,增加放贷回报的稳定性;其次,非存款类放贷机构的放贷程序较为简便,放款期限灵活便利,能够为处于初创期的中小微企业提供及时有效的融资需求;最后,由民营资本设立的非存款类放贷机构,其设立的初衷依然是实现企业的盈利,而不会像银行业金融机构那样受到国家的信贷资源分配干预,因而可以自主地选择高回报的经营策略,只要有利可图、风险可控,非存款类放贷机构则会选择向信贷细分市场中缺乏银行关注的部分进行放贷。

2.增加农村金融资源的供给

我国农村地区的农业生产受制于地形条件的制约,一般规模较小,生产效益较低,可供抵押贷款的担保物品较少,与农户的生活需求一样具有小额分散的特点,这就加大了金融机构的运营成本.当商业性金融机构在农村地区加大了投入成本而无法获取相匹配的收益之时,作为经济理性人的金融机构就会向更多盈利机会的市场转移。由此,我国金融资本便会与农村经济发展产生背离。基于农村金融市场上正规金融机构的发展困境,政府应减少对农村非正规金融组织的管制,并通过建立健全农村金融准入法律制度,放宽农村金融的市场准入,增加农村金融的供给主体。政府规制的着力点在于制定合理、公正、有效的的竞争规则,而不在于直接管制民间金融的设立、运行,如此才能给市场主体以适度宽松的选择自由。[7]笔者认为,农村金融体系改革的关键可能在于政府应重视农村地区自下而上自发演进的非正规化民间金融组织,放开民间金融组织在农村金融市场的进入壁垒。如此一来,可以引导民间金融组织在自发秩序中规范化地演进,并逐渐形成较为稳定的制度结构。在这一点上,非存款类放贷机构作为政府对民间借贷组织准入市场的“回应性”机构,恰好能满足自发演进而内生出的高级形态的民间金融组织。不可否认的是,随着农村经济的向前推进与发展,农村金融市场可发展与开拓的空间较大,金融服务应与农村发展相对应的,助力于推动农村经济的更大进步。[8]假以时日,利用法制化的范式,引导非存款类放贷机构的发展,并在成熟运营的条件下,促进非存款类放贷机构转制变成为民营性质的金融机构。主体转换的机制既可以对非存款类放贷机构的正当法益进行法律保护,也更加有利于为农村融资难题提供多元化的供给渠道与路径。

非存款类放贷机构能够有效地增加农村金融的供给,笔者认为,有以下几个原因。第一,非存款类放贷机构的业务模式主要为小额分散的信贷模式,其放贷结构正好与农村地区的融资结构相适应和匹配;第二,与银行业金融机构相比,非存款类放贷机构最初便生长于农村金融市场,具有小型化、分散化的经营特点,相比传统金融机构,其组织架构较为简单,有助于传递经营决策与信息,与农村地区的需求构成分布相一致,因而也就具有较低的经营成本。第三,通过法律制度的变革,吸引地下经营的民间借贷转变为具有合法经营资质的非存款类放贷机构,可以吸引民间资本的参与设立,那么届时将改善农村地区的金融服务组织结构,从而在主体竞争中降低市场的交易价格,使得农村地区的资金借贷定价更趋合理,让农民更能承受。值得注意的是,由于农业生产天然的脆弱性,纯粹逐利的资本可能不能从农村金融市场上获得理想的收益,从而还是会产生农村金融市场的外部性与失灵。因而,政府对农村金融市场的规制应当更加合理适度,一是减少对非存款类放贷机构的准入限制,降低准入标准,并减轻农村地区非存款类放贷机构的税收负担,加大对其的资金倾斜力度,从而激励非存款类放贷机构更好地服务农村市场;二是针对市场失灵部分进行农业生产补贴,提高农业生产的定向贴息贷款利率水平并严格控制农村政策性银行的资金流向,避免农业生产所需的金融资金流向非农部门。

    二、非存款类放贷机构功能发挥的阻滞因素

(一)法律规制理念的偏差

非存类放贷机构作为以营利为目的的民间放贷主体,应当享有平等的法律主体地位,在市场逐利的语境下参与贷款市场的竞争,应当体现金融平等的价值。遗憾的是,小额贷款公司作为非存款类放贷机构的典型代表,从目前《小额贷款公司试点的指导意见》的相关规定来看,对小额贷款公司进入市场的相关法律规制的理念似乎在于金融效率,即国家希望通过构建非存款类放贷机构达到对农村金融市场的“扶贫”作用,具有“福利主义”的倾向。[9]地方政府出台的小额贷款公司管理办法更是规定了小额贷款公司应当服务三农的各类指标与贷款余额的限制。随着准入门槛的升高与条件的严格,小额贷款公司出于提高收益的实际需要,出现了与“福利主义”相背离的趋势,纷纷走向商业化的发展。

 因为,其一,在较高的准入门槛之下,只有资金实力强大的民间资本才有资格入权利进入小额放贷市场,而在经营过程中出于对市场风险的规避,投资者会更倾向于放贷给具有更高偿付能力的企业,而作为自然人、个体工商户等偿付能力不足的借贷者,就有可能无法获得小额信贷公司贷款。于是,与正规信贷市场的金融排斥相比,金融资源在小额信贷市场再一次的出现配置的低效率化,也再一次地出现金融资源的分配不均。对于民间融资需求者的弱势群体而言,再一次失去在金融资源获得的基本权利和机会,也与我国现实中的民间融资需求产生背离。其二,一般而言,具有雄厚资金实力的民间发起人从成本与收益的角度进行衡量,都会以逐利为中心的,因而准入条件过高要求自然会突显出了非存款类放贷机构的营利性,而这就与普惠性不相适应。放开非存款类放贷机构准入市场的本意在于对正规信贷机构服务的补充,使得市场上金融资源的配置更加均匀,满足少数难以获得正规金融机构贷款的群体的融资需求,并有效促进经济落后地区的发展;并通过激活落后和贫困地区的市场竞争,完善多元金融服务体系。如果非存款类放贷机构在逐利目的驱使下与正规金融机构的服务对象具有同质化,那么将失去小额分散化市场的竞争优势,从而不仅无法实现金融的普惠,还可能将自身陷入经营风险之中。如贵州省福泉市磷都小额贷款公司分批向瑞红房地产公司发放贷款共计978.31万元,已接近其注册资本金,而目前因瑞红房地产公司经营不善,造成磷都公司的贷款全部形成不良贷款,磷都公司因此申请破产而退出市场。[10]

(二)法律规制的对象较为单一化

非存款类放贷机构准入制度的应有功能首先在于激励与约束民间借贷的发展,以合法放贷主体的身份吸引民间借贷在法制框架内实现规范有序的发展,并以科处罚则的范式对违反法定业务的民间放贷活动予以否定性评价。但小额贷款公司试点已有近十年时间,我国民间借贷主体并非都按照小贷公司的准入条件申请设立非存款类放贷机构,这突显出现存准入法律制度的功能存在局限性。首先,过于严格的准入条件设置,会消减一部分民间资本参与设立非存款类放贷机构的积极性,不利于疏导民间资本逐利的出口;其次,尽管民间放贷主体资格的合法化有吸引力,但准入条件的苛刻会民间资本放弃参与,也就无法让非存款类放贷机构动员资金的功能得以充分发挥,并进而无法有效发挥资金配置的功能,完成对高风险性民间借贷的制度性替代,也就不可能完全发挥约束民间借贷的作用。从实践来看,国家准入小额贷款公司的主要功能在建立普惠性的民间放贷主体。而除了小额贷款公司以外,民间大量以各种名义存在的民间放贷主体却依然没有相应的法律监管制度加以规范。

近几年,各种民间借贷组织注册登记以后并未受到实质性的监督管理,在全国各地变相吸存、发放高利贷、欺诈骗储,导致类似的“卷款跑路、集体失联、挤兑风波”的风险事件发生。这些民间借贷风险的相对集中爆发,突显我国亟需要建立非存款类放贷机构的监管法律制度,以合法身份的确立引导民间借贷的规范发展,从而防范民间借贷的风险,保障民间借贷主体的权益。

(三)法律规制权限配置的不适当

“谁审批谁监管”是我国非存款类放贷机构设立的“前提条件”。目前,非存款类放贷机构的市场准入设置了前置性审批,而审批主体则为地方省级政府部门。之所以将非存款类放贷机构的审批权限下放到地方省级政府,一来是因为非存款类放贷机构由各个地区的民间资本投资设立,具有地区性,由地方政府根据本地区的发展情况对非存款类放贷机构进行审查管理,可能会更符合地方非存款类放贷机构的发展需求;二来是因为非存款类放贷机构不吸收存款,其市场风险性较小,不会引起如正规金融机构般的系统性金融风险,所以也不必要对其进行审慎性的审查监管。但将非存款类放贷机构的监管权力机关设定为地方政府,可能会有以下的困境。

第一,抑制了市场的竞争。地方政府各自为政的行政审批范式隔阻了统一市场的形成,在实践中,有不少的行政审批事项甚至沦为地方保护、行业垄断的一种手段。我们知道,有市场竞争机制的市场才能充满生机与活力。在受行政管制的领域下,市场不能充分发挥竞争的作用,因而,市场机制不能发挥作用就不能优胜劣汰,市场消费者就只能接受质次价高的商品或服务。

第二,导致资源配置的错位,滋生“权力寻租”。大量存在的投资审批、准入审批、经营活动审批等,无疑是对经济自由活动的限制。市场经济是法治经济,市场的有序运行依赖的是完备法律的规定,但是,目前我国很大一部分的行政审批却没有践行法制的原则,缺乏公开透明的选择程序,随着政策而“朝令夕改”,让市场经营活动面临不可预测的政策风险。

第三,非存款类放贷机构的监管主体设定为省级政府明确的主管部门(主要是金融办),而金融办长期以来在我国经济运行实践中更多承担的是地方金融规划与组织地方中小企业发展的职能,对于金融机构的监管尤其是新型的非存款类放贷机构的监管并无经验,也缺乏专业化的监督管理人员。而中国人民银行与银监会在我国金融监管体系中有着举足轻重的地位和较为成熟的监管机制与考核标准,却未成为法定的监管主体,没有发挥专业化监管的绩效。

    三、非存款类放贷机构法律规制的完善路径

    “共享经济需要一套行之有效的监管模式,才能保障其健康有序发展”,[11]“共享金融”的实现也需要金融监管法律制度的变革与完善。基于此,非存款类放贷机构若要实现其承载的制度功能,则监管法律制度需要通过“放权”式给予主体准入的权利,也需要“限权”式的对放贷组织进行监管。

(一)坚持衡平协调的规制理念

纵观我国对民间借贷以及民间金融组织的管制历史可知,我国民间资本构成的民间金融组织由于身份的限制,在金融市场上并不能够公平的与正规金融机构进行竞争,其所享受的待遇也远不如正规的金融机构,监管法律规范的价值目标体系体现出金融的非公平性,造成金融监管重视金融安全而忽视金融平等,更加不注重通过增加金融组织的竞争公平以增强金融发展的效率。因而,需要重构衡平协调的理念以调试金融平等与金融安全的价值。在机会平等之下,各类金融组织在金融市场上展开公平的市场竞争,依靠各自高质量的金融服务获得市场的认可与优势地位,将有利于破除金融市场上的垄断与增强金融资源配置的效率。机会平等下的竞争公平,才能促进金融市场的实质公平与结果公平,增进社会获取金融资源的权益。金融平等不仅推动人们公平地享受金融服务和金融福利,还能够促进金融组织承担企业社会责任的能力,发挥保障社会整体利益的功能。[12]

尽管竞争的公平有助于提高金融的效率,但是片面强调金融效率,也会在过于宽松的监管环境下暴露出人性的弱点、放大资本的逐利本性与扩大道德风险的发生,并进而危及正常的金融秩序与金融安全。域外金融发展史上屡次发生的危机事件足以证明强调金融发展效率的片面性则最终会导致社会利益的损失。所以,金融监管法律制度既要注重金融平等,也要重视金融发展效率,同时也不可抛弃金融安全的监管价值。金融安全着力于规范金融秩序,防范金融风险;而金融效率则着力于促进金融交易和鼓励金融创新。两者在金融平等的前提下,应该进行调和,共同作用于金融监管法律制度的完善。

诚如上文所述,非存款类放贷机构的准入监管有利于激励与约束民间借贷,激励民间借贷发挥金融资源配置的效率,防范民间金融组织体系的运营风险。就目前而言,监管机构意欲设置严格化的准入标准以防止新型金融组织对我国金融体系与金融秩序产生威胁,而放贷主体如小额贷款公司则采取各种方式规避监管以为了实现利益的最大化。因而,以衡平协调的理念视之,监管机构应当遵循金融平等的原则,在监管中力求平衡金融安全与效率。具言之,监管机构应逐渐放开贷款市场,设置合理的准入标准,给予民间资本平等进入贷款市场的机会;并在运行过程中,给予制度关怀于非存款类放贷机构,为其提供发挥金融服务质量的良好环境。过度的准入规制不但无法为金融系统提供有效的安全保障,而且限制了贷款市场的竞争,进而对整个金融业的发展与运行产生不利的影响。

因此,在构建非存款类放贷机构准入规制的体系中,坚持衡平协调的理念,以确保规制的适度与合理,减少规制失灵的发生。规制的适度才能形成有效的金融监管环境与促进金融市场的公平竞争,以此提高金融市场的整体发展效率。衡平协调的理念也说明要兼顾差异化的金融组织的运营需要,制定具有差异化的监管规则。介于我国目前金融组织还有一定的结构偏差,而贷款市场竞争力不够的情况下,以衡平协调为指导原则的监管理念不仅要求给予民间资本投资设立非存款类放贷机构的机会平等,避免对其市场经营与交易过程中形成过多的阻碍,以此保持其交易优势与经营的灵活性。坚持衡平协调的理念,通过适当降低非存款类放贷机构的准入门槛,增大贷款市场主体的供给与容量,将会促使非存款类放贷机构同银行业金融机构形成差异化的竞争格局,为贷款市场甚或是金融市场提供适度的竞争秩序与更加良性的金融环境,从而实现非存款类放贷机构由于其特殊性的身份所承载的功能。

(二)建立信息披露法律制度

非存款类放贷机构的业务运行具有内生性与自发性。在放贷交易过程中,非存款类放贷机构既具有相对于正规信贷机构的交易信息的优势,又具有规制信息不对称的双重信息约束条件。这样的特性决定了对非存款类放贷机构的信息披露程序的设置应当体现出不同于一般商事主体信息披露的要求。

1.非存款类放贷机构信息披露法律制度的必要性

早在19世纪,英国公司立法中就规定了信息披露制度。美国《1933年证券法》与《1934年证券交易法》中就将信息披露制度作为证券法监管的核心制度,而在证券交易中信息披露制度的主要目标在于保护投资者利益与防止证券欺诈行为。如前文所述,各国在规范非存款类放贷机构的监管法律制度中,都将信息披露制度作为社会性规制的重要形式。与证券交易不同的是,非存款类放贷市场的信息披露程序的功能主要在于保护借款人的利益和协调与引导放贷机构的规范发展。

其一,保护借款人利益。针对民间金融机构与消费者之间的信息不对称情形,为保护消费者的知情权,域外法制实践上严格规定放贷人的信息披露义务。如英国《1974年消费信贷法案》,要求放债者在广告宣传、签约前谈判、合约缔结和合约履行等阶段遵守严格的信息披露义务;而在《2008消费信贷法信息披露要求》的法案中,借贷双方信息披露的范围进一步扩大,定额信贷年报、往来账户报表、欠款总量、违约款项总量、违约通知的其它信息、事后利率(post-judge interest)等都要求放债人予以披露,而放贷人一旦违反法定信息披露规则会相应承担民事、行政甚至刑事责任。此外,英国在法律治理上为了防止放债者利用信息优势诱骗借款人,加重了放债者的如实披露责任以保护借款人的利益,而且还建立了冷却期制度,赋予消费者在一定期间内的合同撤销权。例如,如果放贷人未履行充分的信息披露义务,那么借款人将在缔约后一定时日内即冷却期内有权撤销合同或停止利息支付等。所以英国健全的放贷人信息披露制度有效的遏制了放贷人虚假放贷,在保护消费者权益方面取得良好的法律治理效果,也可为我国的法律治理改革提供一些借鉴。

其二,协调与引导非存款放贷机构的规范发展。基于规制主体与规制对象的信息不完全属性,从外部强制干预非存款类放贷机构加强交易信息披露则可以加强有效的信息沟通,抑制放贷机构的逆向选择和道德风险行为。从本质上而言,规定非存款类放贷机构的强制性信息披露则在于协调与引导非存款类放贷机构的规范化。在2008年银监会颁布的《关于小额贷款公司的指导意见》中就要求小额贷款公司需要建立信息披露制度,并且向相关部门提供审计报表和年度经营情况表等重大信息。[13]从该规定可知,要求小额贷款公司向股东、主管部门、融资部门、捐赠部门等主体披露重大信息,目的在于加强对小额贷款公司的监督管理。建立在非存款类放贷机构有效的交易信息基础上,才能建立健全对非存款类放贷机构的有效规制,减少强制性干预的失灵。但值得注意的是,《指导意见》规定的信息披露程序重在对监管利益的维护但却未规定小额贷款公司在经营放贷过程中向借款人披露放贷的相关信息,没有突出对借款人利益保护的功能,这是值得商榷的。

2.我国非存款类放贷机构信息披露程序的完善

我国长期以来对民间借贷的命令控制型管制非但没有发挥良好的规制效果,反而进一步加剧了民间借贷市场信息的非对称性。在市场信息非对称性条件下,正规金融机构通过信贷配给制度降低信用风险,而民间借贷主体在缺乏信贷审查机制情况下只能以高额利息覆盖交易信息与借款人履约能力真实性的市场风险。为此,结合非存款类放贷机构信息约束条件的双重性,笔者认为,我国非存款类放贷机构的信息披露监管程序不必像正规信贷机构那样的严格审慎,完善非存款类放贷机构信息披露程序应该突出信息披露的重点功能,可以有以下路径:第一,要求放贷机构强制性披露贷款成本的各项构成因素,包括服务费用、信息咨询费用等等,向借款人真实地披露借贷利率的由来,不得设置掠夺性定价条款;第二,可以按照现行《指导意见》的安排,规定非存款类放贷机构向监管主体、股东、融资供给主体提供经中介机构审计的财务报表等信息;第三,违背法律规定的信息披露程序要求,对借款人造成严重的不利影响,借款人有权撤销借贷合同,停止支付利息;监督管理机构应当由予以责令改正的行政处罚,而逾期不改正者,可以给予警告或罚款处罚。

在我国有法律对非存款类放贷机构作出了具体的规定,[14]笔者认为,这两个条款对非存款类放贷机构信息披露制度和程序的要求充分体现了对借款人利益的保护功能。但正如笔者前文已述,信息披露程序的另外一个功能则是有助于监管机构协调与引导非存款类放贷机构的规范化与法制化发展,所以《非存款类放贷组织条例》还应当增加非存款类放贷机构对相关主体的信息披露要求。

(三)确立以银监会为规制主体的监管格局

金融监管是并不是一项简单的监管工程,其需要监管人员具有扎实的专业知识、突出的技术能力以及较高职业素养等。银监会具备不仅具有金融监管工程需要的资源、人力和经验,足以支撑专业性的监管;而且其独立于政府行政机构,受非市场化影响相对较小,而且银监会无论其内部还是外部的监督机制都比较完整,能够有效的对非存款类放贷机构进行监管。根据《银行业监督管理法》的规定,任何单位或者个人若要组建银行业金融机构,必须经过银监会的审查批准,而非存款类放贷机构从事的贷款业务实质上属于银行业的业务,因而由银监会的监管具有合法的依据。由银监会对非存款类放贷机构进行监管还有另一个优势就在于,非存款类放贷机构与传统金融机构可以在银监会的组织下进行合作与交流。目前,为避免非存款类放贷机构的风险向金融机构扩散,银监会对小额贷款公司采取风险隔离,其原因在于首先银监会从法律法规上讲并没有监管权力,其次基于银监会主要关注的是银行业金融领域,因此对于民间借贷行业及其发展也不够了解。如果由银监会直接监管非存款类放贷机构,对其信息有更充分的了解,那么可以促成非存款类放贷机构与金融机构之间的互动合作。

所以,银监会是监管非存款类放贷机构的最为适宜的机构。由于非存款类放贷机构“只贷不存”的特点,银监会无需向对待银行类金融机构那样对其实施审慎化的监管,而且相比银行业总体体量并不大的非存款类放贷市场也不会过于增加银监会的监管负担。因此,我们建议银监会可以在现有的组织结构上增设一个专门的非存款类放贷机构监管部,像增设普惠金融部那样,对非存款类放贷机构进行单独的监管。在监管权限的分配上,银监会从宏观层面总体负责制定基本的监管原则与规则;各省级银监局则制定更为详细的监管规则,并享有一定的自助监管制定权,针对该地区非存款类放贷机构的行业状况,制定相对应的监管政策。

如此则能使各地区的监管做到因地制宜,促进行业的发展与资源配置效率的提高。

    四、结语

我国金融组织结构的失衡、金融资源配置的效率低下以及民间金融发展秩序的紊乱,都对我国金融市场的效率、安全与稳定产生不确定的影响,成为我国实现“共享金融”功能的制度性阻碍。而在经济深化的背景下,放宽我国金融市场的准入限制,将民间资金引进金融市场,让民间财富通过合理的金融组织结构在市场发展中获得分配上的效率和回报,是变革我国金融组织体系、转变我国金融管制思路的切实可行的路径。而非存款类放贷机构的法律规制则可以促进银行业金融机构进行竞争改善,提高金融的普惠,增加中小微企业和农户的融资可获得性,进而加强金融资源的配置效率,规范民间金融的发展。因此,非存款类放贷机构的法律规制在市场经济深化发展与“共享”发展的当下具有重要的制度意义。

 

 

* 西南政法大学经济法学专业博士研究生。

[1]卢现祥:“共享经济: 交易成本最小化、制度变革与制度供给”,《社会科学战线》,2016年第9期。

[2]陈华、边玉晶:“共享金融:优势、存在问题及优化建议”,《农村金融研究》,2016年第9期。

[3]左永刚、姚余栋:“共享金融可缓解现代金融体系脆弱性”,《证券日报》, 2015-11-30(A02)

[4]杨涛、姚余栋:“新经济时代的共享金融理论与实践创新”,《浙江经济 》,2015年第19期。

[5]徐李孙、孙涛:“包容性增长与我国农村金融改革发展”,《山东社会科学》,2011年第4期。

[6]焦海涛:“经济法主体制度重构: 一个常识主义视角”,《现代法学》,2016年第3期。

 

[7]王煜宇:“我国农村金融法律制度的演进逻辑与路径创新”,《法学论坛》,2009年第5期。

[8]谭崇台、唐道远:“农村金融发展与农村经济增长”,《江汉论坛》,2015年第1期。

[9]例如《指导意见》规定“小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款,应坚持小额、分散的原则,鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务,着力扩大客户数量和服务覆盖面。同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。”

[10]中国人民银行统计司编著:《金融统计与分析》,中国金融出版社,2014年版,第36页。

[11]唐清利:“‘专车’类共享经济的规制路径”,《中国法学》,2015年第4期。

[12]Bert Scholtens. ” Finance as a Driver of Corporate Social Responsibility”. Journal of Business Ethics,2006:19-33.

[13]《关于小额贷款公司的指导意见》中写道:“小额贷款公司应建立信息披露制度,按要求向公司股东、主管部门、向其提供融资的银行业金融机构、有关捐赠机构披露经中介机构审计的财务报表和年度业务经营情况、融资情况、重大事项等信息,必要时应向社会披露。”参见《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发〔200823)

[14] 我国《非存款类放贷组织条例》(征求意见稿)21条规定“非存款类放贷组织应当在其经营场所、相关宣传资料、互联网站中公告其所经营的贷款种类、期限、利率水平、收费项目和标准、综合有效利率及其他相关信息,应当以简明易懂的语言向借款人说明其所经营的贷款种类、期限、综合有效利率及其他主要条款,并进行充分的风险提示。非存款类放贷组织与借款人签订书面贷款合同时,对免除或限制贷款人责任、规定借款人主要责任的内容,应当采用足以引起借款人注意的文字、符号、字体等特别标识,尽到明确的告知义务,并向借款人作充分的说明”。第22条规定“在贷款存续期内,非存款类放贷组织应当定期向借款人提供书面通知,列明偿还本金及利息的金额、时间、方式以及到期未偿还的责任。非存款类放贷组织将个人债务逾期信息报送金融信用信息基础数据库、市场化征信机构,应当最迟在报送前5日书面提示借款人。非存款类放贷组织应当根据借款人书面申请,以书面形式告知借款人已还款项信息、未还款项信息及其他相关信息”。参见《非存款类放贷组织条例》(征求意见稿)