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《重庆日报》:地方立法的创新实践

作者:admin 发表于: 2016-08-02

《重庆日报》2014年2月24日第4版

《重庆日报》第4版 (图片来源:《重庆日报》电子版)

 

 

地方立法的创新实践

本报评论员

  法规、规章清理是重要的立法活动。委托高校对地方性法规和政府规章进行全面清理,在全国尚属首次。这既是科学立法、民主立法的一次有益探索,更是我市地方立法工作的一次创新实践。直辖以来,我们抓紧制定了一批法规、规章,保证了直辖市政权建设和经济社会发展于法有据,解决了“有没有”的问题。中国特色社会主义法律体系形成以后,立法工作的主要任务是解决“好不好,管不管用”的问题。为全面摸清我市地方法规、政府规章的基本情况,使地方立法更好地服务改革发展大局。西南政法大学具有雄厚的法学研究能力和人才资源优势,通过委托清理,用第三方的眼光来审视、发现我们立法中存在的问题和不足,对法规、规章的立、改、废提出意见和建议,为我们科学编制立法规划和制定计划提供了依据,为提高立法质量提供了参考。

  市人大常委会、市政府高度重视此次法规清理工作,精心制定方案,明确清理标准,定期进行协商,及时沟通督促、指导清理工作的开展。西南政法大学成立了由学校主要领导任组长的专项工作组,组织骨干教师数百人分成数个项目组开展清理工作,参加清理工作的专家学者放弃节假日休息,调整工作安排,广泛收集文件查阅资料,深入实地座谈调研,反复论证修改。通过全面清理,查找出法规、规章在合法性、适当性、实效性、技术性等方面存在的问题,分别形成了共2500余万字的法规、规章清理报告。提出了大量有价值的立法建议。法规、规章清理获得圆满成功,达到预期目的。受到全国人大常委会的充分肯定和社会各界的好评。

  这次法规、规章的清理工作之所以取得良好效果,主要得益于市委高度重视,市人大和市政府精心组织,周密部署,认真督促指导;得益于坚持质量第一,严格清理工作标准;得益于参与清理工作的专家学者倾力倾为,认真调查研究,仔细查找问题;得益于各方密切配合,加强沟通协调,充分发扬民主。是一次成功的地方立法创新实践。

  法治是治国理政的基本方式。党的十八届三中全会提出,到2020年,要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。法规、规章作为制度体系的重要组成部分,只有不断地自我完善,才能适应经济社会发展的需要,发挥应有的制度效力。在法治轨道上推进改革,更需要我们解放思想,勇于创新,及时废止不适应发展需要的法规、规章,及时出台“立得住、行得能、真管用”的法规、规章,充分发挥立法的引领和推动作用,以高质量的法规、规章和严格执法、公正司法,培育人们的法治精神,树立社会的法治风尚。

重庆市地方性法规及政府规章清理工作总结会议发言摘登

坚持有为有位 抓实法规清理

市人大法制委主任委员 余捷

  委托西南政法大学对我市现行地方性法规进行全面清理,是市人大常委会审时度势进行的一次立法活动探索创新。这项工作专业性和综合性都很强。为了确保圆满完成任务,我们严格按照市人大常委会的部署和要求,坚持抓好标准制定、评审验收、沟通协调、服务保障等具体工作。

  一是注重谋划,明确清理标准。认真履行市人大专工委职责,在调查研究基础上,起草了法规清理工作方案及委托协议书,提出了委托清理的目标、原则、重点等方案建议;与西政项目组共同研究细化了合法性、适当性、有效性、技术性四项清理标准。积极建言献策,及时起草制定了专门的评审验收实施方案及与之配套的工作规则和标准,为清理工作的有序开展奠定了基础。

  二是注重质量,把好验收关口。高度重视评审验收这项收官性质检工作,没有把评审验收当作简单的“打分”,评“好、中、差”,而是把其作为深入交流、发现问题、凝聚共识的过程。参与评审验收的领导和同志缩短国庆长假,放弃周末休息,认真读文本、找依据、查资料,打好“提前量”,为成果评审验收做好做足“功课”;在集中评审验收时,严格按照验收方案设定的步骤、标准和要求,对法规清理报告逐一作出客观评价。

  三是注重沟通,凝聚有益共识。法规清理属于社会科学,其研究方法和结果没有绝对值。因此,我们注重清理过程中的沟通协商。常委会领导至少每隔两周就要带队上门与西政当面交换意见,保证信息对称,对疑难问题共同把脉会诊。这种“定期会商机制”保证了清理工作按要求按计划推进。在评审验收时,我们既充分尊重专家的意见,又独立进行判断评析;对争议问题,与负责清理工作的专家坦诚交换意见,绝大多数都取得共识。

  四是注重运用,成果转化初显。通过法规全面清理,系统客观地盘点了我市地方立法的“家底”,为科学编制五年立法规划提供了重要参考。法规清理报告中建议“尽快修改”的地方性法规,被优先列入立法规划的有34件,关于法规废止、合并等建议也得到高度重视,将在立法中适时运用。同时,我们注重对清理工作经验的总结提炼,形成的经验材料被全国人大常委会法工委《法制工作简报》和《中国人大》杂志刊载,并在第十九次全国地方立法研讨会上作了交流。

  此次法规清理工作,变被动等待为主动清理,顺应了法治重庆建设的新需求;变专项清理为全面清理,夯实了提高立法质量的新基础;变自主清理为委托清理,开辟了科学民主立法的新途径。清理工作得到了市委和全国人大的肯定。下一步,我们将以此为契机,深入贯彻落实市委的重要批示精神和清理工作总结会的要求,进一步改进工作作风,切实认真研究并及时运用好法规清理成果,在年度立法计划的编制与实施以及立法工作机制的完善等方面扎实工作,为提高地方立法质量、建设法治重庆做出新贡献。

创新规章清理模式,提高行政立法质量

市政府法制办主任 张晓涛

  2013年6月21日,市政府办公厅与西南政法大学签署了委托协议,由西南政法大学以第三方形式对我市直辖以来现行有效的政府规章进行全面清理。2014年2月21日,清理工作总结会议在市人大召开,至此,为期8个月的地方性法规、政府规章委托清理工作画上了圆满的句号。此次委托清理,变自主清理为委托清理,变专项清理为全面清理,是重庆市政府一次大胆的创新尝试,开全国之先,对推进法治重庆建设,促进依法行政寻找出了新路子。

  市政府法制办作为此次委托清理的具体承办部门,从委托清理到评审总结,都精心组织,周密安排,扎实推进,为清理工作的圆满完成创造了良好条件,为下一步提升行政立法水平打下了坚实基础。一是在委托清理阶段,认真制定工作方案,细化明确清理标准,专门成立工作小组,确定工作联系人,提供相关资料,做好委托清理的基础工作。二是在评审验收阶段,精心筛选评审专家,组成四个评审小组,对西南政法大学提交的清理报告进行了认真评审,把好了委托清理质量关口。三是与西南政法大学建立定期碰头会商机制,加强清理工作的协商沟通,注重清理与评审的对接,在时间紧任务重的情况下,确保了清理工作按时保质完成。

  通过清理,西南政法大学专家对我市现行政府规章制度建设给予了充分肯定,认为总体符合依法治国基本方略,适应我市经济社会发展需要,为推进重庆改革发展提供了有力的法制保障,但是也指出部分规章在执行性、实效性、规范性等方面还存在一些问题。

  市政府法制办负责人表示,下一步将充分运用好本次委托清理成果,做好政府规章的立、改、废工作:一是总结本次委托清理的经验教训,继续探索创新清理方式,完善规章清理机制,进一步强化规章清理和立法后评估工作。二是加强对现行政府规章的修改完善,对不适应经济社会发展需要废止的,按照程序予以废止;对清理中建议修改的,进行深入调研,尽快纳入政府立法计划进行修改。三是研究、梳理本次委托清理提出的修改建议,举一反三,进一步提高行政立法审查质量;更加注重“开门立法”,广泛听取人民群众和专家学者的立法建议,进一步扩展公众参与立法渠道。四是在“科学立法”的基础上确保“严格执法”,加强对政府规章执行情况的监督检查,强化行政执法监督,创新行政执法体制,健全行政执法制度,加强执法队伍建设,规范行政执法程序,从而提升我市政府规章执行效果和依法行政工作水平。

在播种的季节里收获

西南政法大学党委书记 张国林

  去年6月21日,市人大和市政府在这里专门举行签约仪式,委托我校分别就重庆市直辖以来现行的195件地方性法规和176件政府规章进行全面清理。八个月前的任务书和考卷,在历经酷暑与严寒、在广大师生的共同努力下,我们兑现了军令状,完成了重托,书写了一份圆满的答卷。回顾清理工作所取得的成效,我觉得主要有以下几点经验和体会:

  一是组织领导坚强有力。市人大和市政府高度重视并全程指导,为清理工作提供了坚实保障。市人大和市政府法制办与学校先后召开14次清理工作专题会,正是市人大、市政府强有力的支持,各位领导的悉心指导,从而确保了清理工作的质量和时效。

  二是工作机制科学高效。市人大、市政府法制办与学校建立了多层次的协调沟通机制:一是确定了两周一次的工作协调会议制度。二是学校成立法规规章清理工作领导小组,校长担任组长,分管科研工作的校领导担任副组长,全面组织并协调清理工作。三是学校将清理工作列为年度重点专项工作,并积极创造各方面条件。四是设立14个分项目小组,做到分工合理。五是成立课题组,建立个人与集体攻关相结合的工作机制。六是编印19期清理工作专题简报,加强信息沟通,实施动态管理。

  三是清理工作扎实有效。学校将清理工作划分为五个阶段,即调研动员及初步清理、标准细化及清理深化、提出清理报告与校内专家审查、论证和修改,以及单项报告统计分析和总报告撰写阶段。对单项法规的清理报告围绕“四性”要求,建立清理评价模板,从内容到形式上做到统一标准。通过小组评议讨论、校内专题论证和校外专家论证后,形成系统全面的单项清理报告单。学校清理工作领导小组对所提交的清理报告单进行分类统计,从不同观测点诊断法规和规章存在的问题,这种定量与定性相结合的方法比较准确、全面、系统地反映了法规和规章的客观状况,为法规和规章的立、并、废、改提供了比较客观的依据。

  四是全校师生同频共振。在此次清理工作中,我校500多名师生参加了清理工作,提交13册共3064页的法规和规章清理报告,总字数达250余万字,包括2个总报告、78个统计分析表、372个单项报告,对地方性法规提出了787条立法建议,对政府规章提出了734条立法建议。

  此次清理工作虽然结束,但我们追求法治文明的脚步没有停止,高校服务经济社会发展的征途只有进行时。我们也十分愿意以清理工作为契机,在推进地方法治建设方面有所作为、有大作为!

一项具有勇气和胆识的创举

西南政法大学经济法学院教授 江帆

  将法规清理工作委托给第三方蕴含了民主立法的精神,第三方基于客观、中立的立场,将更加全面、真实地清理出现行法规存在的问题。这次市人大委托西南政法大学对重庆市直辖以来所颁布的195件法规进行清理,无疑是一种具有胆识和勇气的创举。作为一名普通教师,我有幸自始至终参与了这项意义重大的工作,对此,有以下几点粗浅认识和体会:

  第一,处理好国家立法与地方立法的关系。在我国经济转轨的特殊背景下,地区发展极不平衡,这使得地方性立法在制度转型和创新过程中具有十分重要的意义。“地方经济发展的特色”往往需要“有特色的地方性立法”予以支持和保障,同时地方立法必须坚持国家法制统一原则。此次法规清理关于“合法性”问题对我们认识国家立法与地方立法的关系,给予了一种新的思考方向,那就是,应当更明确地划分国家立法与地方立法的权限,给予地方立法较大的自主空间,充分发挥地方立法在国家制度创新中的“探路”作用。

  第二,处理好政府与市场的关系。树立正确的立法观念和立场,以培育自由、公平、规范的市场秩序为使命,发挥“市场配置资源的决定性作用”,避免部门利益法制化;创新思路,结合我市作为西部地区唯一的国家中心城市的定位和地域特色,为深化改革、推动五大功能区域建设和统筹城乡综合配套改革发展提供前瞻性的法律制度支撑。

  第三,处理好改革“变”与法律“稳”的关系。改革实践的不断发展与法律法规本身具有的稳定性和滞后性是一对此消彼长的矛盾。法律法规清理是一个动态发展的过程,没有句号,只有逗号。地方性法规具有较强的前瞻性和反应能力,通过及时清理才能不断适应改革发展的动态需求、增强制度设计的权威性和有效性。设立专门机构定期开展法规清理工作,形成法规清理的长效机制是为必要。

  第四,法规清理工作对法律人才培养的意义。法规清理是法律实践活动的一项重要内容,培养理论与实践相结合的高素质法律人才是西南政法大学的使命。这次法规清理工作不仅丰富了我们的教学资源,拓展了我们法律理论研究的方法和视野,也对我们改进法律人才的培养模式提供了重要启示。

让法规清理的长效机制明确化和法律化

西南政法大学教授 谭宗泽

  我有幸参与了这次全国首创的地方性法规及政府规章清理工作,回顾这段经历,有以下一些认识和体会:

  一、政府通过购买公共服务,由专业团队以中立立场独立完成对法规的清理,体现了政府执政理念的可喜转变,其意义超出法规清理工作本身,将有力推动重庆法治建设和经济建设。

  二、政府委托我校对法规集中清理,是学校协同创新,提升社会服务能力和水平的契机,为我校进一步提高教师理论联系实际能力,着力打造综合法律素养较高的师资队伍提供了一个新平台。

  三、本次法规清理,探索了集中委托清理法规的基本路径和方法,对立法技术规范和法律规范之间的冲突、抵触、不一致等情形的认识更加深刻,取得的经验对法学教育和地方立法有积极意义。

  四、本次法规清理的成果表明重庆市的地方立法水平和质量是比较高的,现行有效的176件规章绝大多数符合合法性、合理性、协调性、执行性、实效性、规范性等“六性”的评价指标。通过清理评价发现,曾经广泛存在于规章中的部门利益法制化的问题随着我市法治发展的步伐,正在逐步减轻和消除。

  五、建立长效稳定的立法后评估和定期清理机制是参加法规规章清理各方的共识。我们建议,地方立法应当进一步强化科学立法的理念,采取更加民主与开放的立法态度,以科学的理论和方法指导政府的立法工作。为确保政府立法的科学性,可考虑在政府内部建立对上位法“立”、“改”、“并”、“废”的实时跟踪机制,以便及时掌握上位法的修改情况,为市政府法规的及时修改提出建议和意见。在资源可得的情况下,可以考虑将跟踪的范围扩大到相关兄弟省市和全国主要大中城市,并建立地方政府规章立法资源数据库,为今后我市相关领域的立法提供系统、全面的经验借鉴和参考。同时,本次法规的清理将推动市政府建立法规定期清理评估的长效机制,将有助于及时发现和弥补政府法规中存在的缺漏,从而保障其更加有效地实施。建议适时出台《重庆市政府规章定期清理规定》,让清理的长效机制明确化和法律化。