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杨红旭:中国土地供应制度一身病

作者:admin 发表于: 2016-08-02

        今年以来,土地市场的风头有点盖过房产市场,地王更比楼王更吸人眼球,部分城市地价涨幅远超房价,“面粉贵过面包”即是典型表征。城市建设用地稀缺、房地产开发用地供不应求,成为地产巨头疯抢土地的一大驱动力。

  

  国家统计局的数据表明确实如此。今年前三季度,全国商品房销售面积达58371万平方米,同比狂增44.8%,而全国房地产开发企业完成土地购置面积21451万平方米,同比下降22.1%。即便按2的偏高容积率计算,开发商购置的土地面积换算成房屋供应面积,仍离市场需求存在较大缺口。在此情况下,地价和房价似乎只能是比翼双飞了。

  

  然而,奇怪的是,近期国土资源部公布的数据表明,今年前三季度全国建设用地供应总量18.1万公顷,同比增加31.0%。其中,工矿仓储用地供应7.2万公顷,同比增加46.1%;房地产开发用地供应5.7万公顷,同比增加14.8%。据此,则土地供应似乎“弹药充足”。究其原因,两个部门的统计口径不同,国家统计局采用让开发企业填报数据的方式,而国土资源部则是按实际土地供应数据统计,从逻辑上讲,后者比前者更真实、更全面。

  

  值得关注的是,国土资源部的5.7万公顷(57000万平方米),指的是全部房地产开发用地供应,而国家统计局的21451万平方米,指的是房地产开发企业已完成的土地购置面积。今年土地市场极少流标,所以成交面积基本上等于供应面积。两个数据如此悬殊,说明大部分土地并非出让给了开发商。开发商拿地是用来开发和经营的,盖成房子后或售或租。那么巨量土地又是给了谁呢?显然是给了某些企事业单位,而且是一种透明度较低的供应方式。基本上可以认为,地方政府在主导着土地出让的规模、结构和方式。

  

  改革开放30年来,我国房地产业的市场化程度有了很大提高,主要表现在产品市场,而生产要素市场化水平依然偏低,其中贷款由国有银行控制,土地由各级国土部门(按理国土部门实行的是垂直管理,实质上则由地方政府)操控。融资方面,还存在非国有银行、房地产信托、资本市场等其它路径;而土地供应方面,却由地方政府一家垄断。

  

  从制度层面看,土地“姓私”还是“姓公”,并非你死我活的敌对关系,关键是要做好制度配套,形成良好的运作机制。欧美国家,以土地私有制为主,但也有一定比例的公有土地,比如美国约有40%、加拿大约有90%、日本约有35%。由于土地对社会和经济的重要性,无论哪个国家,都会通过立法、制度土地利用规划等对土地进行相对严格的管理,对私有土地的转让和出租都有管制,尤其是日本和韩国。

  

  日本土地私有化程度很高,但并不代表着土地利用的效率最高。日本国土狭小,东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚了全国一半左右的人口;导致这些地区地价高昂,上世纪80年代后期的地价泡沫形成过程中,居民和企业纷纷炒地,以于于高峰时大东京地区的地价相当于全美国的地价。而另一方面,都市圈的土地利用效率却很低,比如1989年东京地区的容积率是1.02,远低于法定容积率的上限2.43,也低于目前上海的水平。这与土地私有制有很大关系,政府进行旧城改造的难度远大于中国。据日本建设厅1985年统计,仅东京地区就有65000公顷闲置用地可用作住宅开发,市区有大量的空置地,主要是停车场、废弃工厂用地和未利用土地。

  

  新加坡和香港实行的是土地公有制,我国的土地批租制度就借鉴自香港。相对而言,在土地公有制的国家中,新加坡做得很好。另外,新加坡的住房制度也堪称世界上最完美的。当然,这也与新加坡城邦制国家、人口密度不大、经济条件较好等因素有关。就土地制度来看,政府按土地规划,先将国有土地有偿地出让给有关法定机构,如工业用地给裕廊镇管理局,住宅用地给建屋发展局等,由这些机构进行一级开发之后,以招标方式出让给开发商、机构、个人;招标并不以最高价为准,而是参考业绩、资质、水平等。

  

  我国土地供应制度却有些漏洞百出,饱受争议,甚至还被认为是高房价的源头。主要存在以下问题。一是地方政府垄断土地供应,往往为了地区利益而突破国土资源部约束,乱批项目,透支建设用地指标,甚至违反《土地管理法》;二是住宅用地供应量无法保证,很多土地被用于招商引资大建工业园,以及与政绩有关的市政工程,还有高尔夫球场等政策禁止的娱乐项目;三是土地闲置现象严重,批而未建用地规模巨大,浪费资源,且屡禁不止;四是国土部门无法有效执行垂直管理,只能跟在地方政府后面跑,监管工作很被动;五是国土储备工作非常不到位,大量用地被控制在各类企事业单位手中,比如大城市中心区土地严重供不应求,而部分国有企业却拥有废弃工厂,宝贵土地很难被盘活利用。

  

  近期,北京市土地整理储备中心正在热火朝天的,用倒计时的方式自我加压,将要筹集1000亿元资金,意欲在五年内,将土地一级开发将全部收入囊中。其实,这不过是在落实2007年《土地储备管理办法》,从另一侧面也反映出各地政府在收储土地方面是多么的偷懒、被动、低能、无奈。中国土地供应制度该完善地方实在太多,而地方政府该反省、反思、改时的地方,或许更多。

  

本文刊发于中国房地产报

来源:网易,转引自:http://ysunwoods.blog.163.com/blog/static/72590567200910211927588/